作者：焦長權（北京大學馬克思主義學院助理教授）

　　【摘要】21世紀的頭二十年，中國經歷了人類有史以來最為劇烈的城鎮化進程，由鄉土中國邁向了城鄉中國。由于大規模流動人口長期“候鳥式”地在城鄉之間徘徊，他們只是在就業和經濟收入上掙脫了土地和農業，卻未能真正在城市中落地扎根，因此中國城鎮化仍然只基本走完了上半程。未來的很長時期，中國將經歷城鎮化的下半程：大規模農民工將逐步回歸家鄉，在家鄉的城鄉社會空間體系中重新扎根下來，這將重構一個以縣域為中心的新社會空間和新社會形態。中國城鎮化的上半程是掙脫鄉土的過程，下半程的主題則是回歸鄉土，這一歷史進程是中國社會和中華文明的一次巨變。

　　【關鍵詞】鄉土中國；城鄉中國；上半程；下半程

　　進入21世紀，中國城鎮化進程明顯加快。當前，中國城鎮化率已接近65%，對于中國這一巨型的農業國家而言，這確實是一個歷史性的變化，鄉土中國正在向城鄉中國轉型。但是，中國城鎮化目前尚面臨一個顯著悖論，即大規模的農民工跨區域流動所形成的常住人口城鎮化率和戶籍人口城鎮化率之間的鴻溝。由于這一悖論的存在，中國城鎮化仍然只初步走完了上半程，即農民在就業和收入上掙脫鄉土的過程。在未來很長一段時間內，中國城鎮化將經歷下半程，即農民工重新在家鄉的城鄉空間體系中分層級沉淀下來，重構一個城鄉之間的新社會空間和新社會形態的過程。

　　一、 掙脫鄉土：中國城鎮化的上半程

　　晚清以降，西方列強的堅船利炮叩開了中國大門，通商口岸代表了近代城市在中國的發端。1949年之前，雖然上海長期是遠東地區第一大都市，中國現代城市和工業經濟體系也得到一定發展，但相對于偌大的鄉土中國而言，城市化和工業化的輻射廣度和沖擊深度還相當有限，中國廣袤的鄉村地區仍然在很大程度上游離于城市和工業文明之外。1949年后，為完成總體性的社會經濟變遷，中國很快建立起計劃指令經濟模式。從城鄉關系來看，計劃經濟體制具有強烈的“城市偏向”特征，形成了城鄉二元的社會經濟結構，城市和鄉村之間建立了嚴密的制度鴻溝，農民向城市的遷移渠道非常狹窄。其結果是，雖然中國工業化得以快速推進，在較短的時間內建立了一個相對自主完善的工業經濟體系，但中國城鎮化并未與之同步快速發展，形成了城鎮化明顯落后于工業化的經濟社會現象，這一般被稱為“低度城鎮化”(Ran & Berry，1989；Zhang，2004；Chang & Brada，2006；撒列尼等，2015)。從統計數據上看，1949年中國城鎮化率剛過10%，第一產業從業人員占全社會就業人員的比重高達85%；經過約30年的發展，到1980年，中國城鎮化率仍然不到20%，第一產業從業人員占比仍高達70%。

　　造成“低度城鎮化”的原因主要有以下三個方面。一是，在計劃經濟體制下，中國采取了重化工業優先的發展戰略。重化工業是典型的資本密集型產業，對推動中國建立獨立完整的工業體系發揮了重大作用，但在吸納勞動力就業方面的作用并不突出。二是，中國建立了剛性的城鄉二元經濟體制，對農民流動采取嚴苛的限制措施。農村人民公社和城市單位制分別給農民和城市居民提供了生產生活的基本保障條件，一個人離開了生產隊和單位，就失去了基本的生存保障。在城市和農村之間，國家通過招工、招考、招兵等非常有限、可控的渠道進行人員流動。限制人員流動的典型制度設置之一是戶籍管理制度，它所附帶的是城市的就業、糧食、教育、醫療等基本公共服務的權利。三是，1949年后中國人口的快速增長在一定程度上抑制了城鎮化的速度。新中國成立后，中國公共醫療衛生條件改善，人口急速增長，在30年時間內幾乎增長了一倍，大大遲滯了城鎮化進程。

　　改革開放以來，中國城鎮化進程大致可分為兩個階段。1980年代到1990年代末期，中國經濟的一個重要發展特征是鄉鎮企業的興起。1980年代，在農村家庭聯產承包責任制推行的同時，鄉鎮企業異軍突起，成為吸納農村剩余勞動力的主體，也成為中國工業化的主要推動力量。在20世紀80年代末90年代初經歷治理整頓后，鄉鎮企業發展速度明顯放緩。分稅制改革后，鄉鎮企業又經歷了大規模的改革轉制，不少企業紛紛倒閉，甚至留下了大量鄉村債務。從城市國有企業的改革和發展來看，1980年代初期，城市的一項重要任務是安置返城知青就業，因此在吸納和轉移農村勞動力就業方面的貢獻很小。1980年代中后期，城市國營企業改革按照生產“責任制”的方式展開，主要目的是提高勞動者的積極性。在“責任制”改革初期，國有企業的經營效率和經濟效益有所好轉，但到1980年代末、1990年代初，國有企業經營困難再次成為普遍問題。到1990年代中后期，國有企業改革力度進一步加大，中小型企業的改制和大中型企業的“減員增效”是這一時期的重點，結果在短期內造成了幾千萬職工下崗。

　　自1980年代開始，由于農民獲得了土地承包經營權，部分剩余勞動力得以有效釋放，國家對農民進城務工的管控也逐漸放松，部分農民開始在城鄉之間流動務工。但是，1980年代，一方面要對大規模返城知青進行就業安置，另一方面經濟改革也未取得決定性進展，城市吸納農村剩余勞動力的能力非常有限。國家政策將進城務工農民定性為“盲流”，采取諸多限制措施，因此農民工的總體規模仍然非常有限。進入1990年代，隨著市場經濟改革的深度推進，城市非公有制經濟快速發展，進城務工農民規模明顯擴大。但是，1990年代中后期，由于大規模國有企業職工下崗，加上亞洲金融危機的沖擊，城市自身就業壓力劇增，農村剩余勞動力的轉移速度再次放緩。

　　綜合來看，1980年代初到1990年代末，轉移農村剩余勞動力的主要途徑是鄉鎮企業就業和農民外出務工，前期以鄉鎮企業就業為主，1990年代以后，外出務工的作用才日益顯現，這也是這一時期中國城鎮化的主要動力。在鄉鎮企業大規模發展的時期，與“離土不離鄉”的工業化模式相一致，中國采取了重點發展小城鎮的城市化路徑，城鎮化慢于工業化，依舊帶有“低度城鎮化”的特征(周飛舟等，2018)。1990年代以后，隨著民營經濟的發展和鄉鎮企業轉型升級，進城務工農民工群體規模日益擴大，中國城鎮化的速度明顯加快，但受國內外經濟環境的影響，城市對農村剩余勞動力的吸納能力仍然有限。到2000年，中國城鎮化率仍然較低，僅為36%，第一產業從業人員占比仍高達50%。中國明顯還處于城鎮化的初期階段，仍然是一個典型的鄉土中國。

　　進入21世紀，中國城鎮化進程明顯加快。這主要得益于幾方面因素的綜合作用。首先，中國城鎮化戰略發生了明顯調整，大力推動了城鎮化的迅速發展。改革開放后的較長一段時間內，中國城鎮化的主導路徑是小城鎮戰略，對大城市發展采取限制和控制政策。比如，陳錫文(2020：13-14)指出，直到2000年，在起草十五屆五中全會文件(《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十個五年計劃的建議》)時，對于是否將推進城鎮化作為“十五”規劃的目標和任務之一，仍存在較大爭議。一方面，農民流動進城就業的趨勢日益明顯，另一方面，城鎮就業制度、住房制度、醫療保障制度、退休和養老保險制度等方面改革都剛起步，二者之間存在的利益矛盾和沖突不言而喻。經過充分討論和反復權衡，最終文件中才有了“積極穩妥地推進城鎮化”以及走“大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮化道路”。這是在黨中央的文件尤其是黨的中央全會通過的文件中，首次提出推進城鎮化的重大戰略問題。

　　2001年，國家“十五”計劃綱要首次提出走“大中小城市和小城鎮協調發展的多樣化城鎮化道路”，“有重點地發展小城鎮，積極發展中小城市，完善區域性中心城市功能，發揮大城市的輻射帶動作用，引導城鎮密集區有序發展”。與前一階段的提法不同，對大城市，從“控制”改為“完善”和“發揮”；對中小城市，從“合理發展”改為“積極發展”。黨的十六大報告提出“要逐步提高城鎮化水平，堅持大中小城市和小城鎮協調發展，走中國特色的城鎮化道路”。這一方針在“十一五”和“十二五”期間得到了延續。“十二五”規劃綱要進一步提出要“以大城市為依托，以中小城市為重點，逐步形成輻射作用大的城市群，促進大中小城市和小城鎮協調發展”。黨的十八大以來，中央提出了“以人為本”的新型城鎮化道路，重點聚焦于農業轉移人口的市民化，將城鎮化發展質量置于更為重要的位置。總體來看，進入21世紀，中國城鎮化發展戰略發生了巨大調整，由改革前二十年相對保守審慎的城鎮化發展戰略轉變為更加積極有為的城鎮化發展戰略，這對城鎮化的高速發展起到了巨大的推動作用。

　　其次，進入21世紀，中國城鎮的基礎設施和公共服務迅速改善，城鎮承載能力顯著提升。改革開放的前二十年，國家之所以采取小城鎮發展戰略，一方面是為了配合鄉鎮企業的發展，通過鄉村工業化逐步推動城鎮化，另一方面也與城市的承載能力有關。在計劃經濟時期，由于施行高積累的宏觀經濟政策，城市基礎設施和公共服務投入長期嚴重不足，城市承載能力受到很大限制。改革開放后，這種狀況仍然持續了很長時間。

　　以上海市為例。1949年后，由于長期投入不足，城市交通、供水、住房等市政基礎設施和民生事業發展嚴重滯后。比如，1949—1979年，上海市區居民人均居住面積僅增加了0.4平方米，到1979年人均居住面積僅為4.3平方米，到1990年市區居民人均居住面積仍然只有6.6平方米；1990年代，經過大規模的舊居改造和住房建設，居民居住條件才有了明顯改善，但到1998年，人均居住面積仍然只有9.7平方米(韓正，1999)。上海的情況在全國也具有普遍性。因此，大體在2000年之前，中國城市建設和發展在很長一段時期內都在還計劃經濟時期基礎設施和公共服務建設的“舊賬”，大中城市對新增城鎮人口的承載能力很弱，以鄉鎮企業發展為基礎的小城鎮成了城鎮化的主要載體。

　　從1990年代中后期開始，針對城市基礎設施和公共服務建設嚴重滯后、相關公共財政資金嚴重不足等情況，大連等城市在全國率先推出了“經營城市”的城鎮化建設新理念和新模式，并很快成為21世紀以來中國城市建設的主導模式，對城市化的飛速發展起到了很大作用。所謂“經營城市”，主要是指轉變過去將城市建設簡單當成公共財政投入甚至負擔的觀念，把城市(核心在土地)當成一項具有很大收益性的資產進行市場化的經營，將公共投入轉變為公共投資(趙燕菁，2002)。以“經營土地”為核心的“經營城市”模式，恰好與中國城市住房體制改革、國有土地有償使用制度改革等相匹配，并進一步與相關金融體系相結合，形成了土地、財政和金融高度融通的“三位一體”運行模式。正是通過“經營城市”，政府在很短時間內就基本“還清”了城市建設的歷史欠賬，并繼續快速推動城市基礎設施和公共服務提檔升級，城市承載能力得以極大提升。

　　最后，2001年中國加入WTO以后，外向型經濟模式快速建立，東部沿海地區很快成為“世界工廠”，為大規模流動人口提供了豐富的就業機會。1990年代，由于農民負擔問題的惡化，形成了嚴峻的“三農”危機，農業生產經營環境嚴重惡化，農民增收成了一個嚴峻的社會政治問題。同時，1990年代中期以后，鄉鎮企業大規模改革轉制，對農村剩余勞動力的吸納能力顯著下降。結果，從1996年開始，第一產業從業人口不僅未能延續1991年以來的逐步下降趨勢，反而出現了反向增加，由1996年的3.48億人增加到了2002年的3.66億人，此后持續快速下降。在這種情況下，農村的大規模剩余勞動力形成了一股強勁的外出務工的“動力”和“勢能”。進入21世紀，中央因勢利導，在調整城鎮化發展戰略的思路下，農民外出務工的政策也發生了很大調整。由對農民進城務工的限制管控轉向了引導服務，農民工從過去的“盲流”變成了城市“產業工人的重要組成部分”，國家大力完善農民工就業和子女上學等服務，農民工進城務工環境大為改善。結果，農民進城務工在短期內形成“井噴效應”。2000—2004年，農民工平均每年新增500萬~800萬人，2004年外出農民工已經達到了9400萬人左右。到2008年，外出農民工飛速增長到1.4億人。受2008年經濟危機影響，2009年外出農民工增速有所放緩(增加492萬)，但2010年增速又顯著回升(增加802萬)，2010年外出農民工總量達到了1.53億人。可見，2005—2010年，每年平均新增外出農民工在1000萬左右。2010年之后，外出農民工規模仍然繼續增加，但速度明顯放緩。到2019年，外出農民工總量為1.74億人。因此，學界通常所說的大規模民工潮的形成，最主要就在21世紀的頭十年，他們成了中國城鎮化的主要動力。

　　在上述因素的綜合推動下，中國在過去20年經歷了一個史無前例的城鎮化進程。2000年，中國城鎮化率僅為36.1%，2010年上升到了49.68%，到2020年已達到了63.89%，城鎮化率共提高了約28個百分點。2000年，中國城鎮人口總量為4.56億人，2020年則達到了9.02億人，接近翻了一番。20年內農村人口凈減少2.98億人，年均凈減少1500萬人；城鎮人口凈增加4.46億人，年均凈增加2200多萬人。第一產業從業人員占全社會就業人員的比重從50%下降到了23.6%，合計共減少1.83億人。20年內，中國由一個人口主要居住和生活在農村的國家轉變成了人口主要居住和生活在城市的國家，全社會主要就業渠道由農業轉變成了二三產業。顯然，世紀之交的中國仍然是一個典型的鄉土中國，而當下則已經轉變成了城鄉中國，中國經歷了人類有史以來最劇烈的城鎮化進程。

　　根據美國學者雷·諾瑟姆(Northam，1975：66)的研究，世界各國的城鎮化都會經歷初期、中期和后期三個階段，最終呈現為一個拉平的S曲線。在城鎮化的初期階段，城鎮化率在30%以下，農村人口占主體，工業和城市吸納就業的能力有限，農業仍然是全社會最主要的就業途徑，城鎮化推進速度緩慢。在城鎮化的中期階段，城鎮化率在30%~70%之間，這一階段工業化飛速推進，大規模吸納農業轉移人口，城鎮化速度顯著提高。當城鎮化率超過70%以后，城鎮化進入后期階段，農村人口和勞動力已邁過大規模轉移階段，城鎮化速度放緩；城鎮化不再表現為農村人口向城市人口轉移，而是城市內部職業構成從第二產業向第三產業轉移。

　　中國的城鎮化進程與諾瑟姆的總結若合符節。在21世紀到來之前，中國基本還處于城鎮化的初期階段，21世紀的頭二十年，中國城鎮化飛速發展，目前正處于城鎮化中期階段的后程。在未來5-10年，中國仍將處于城鎮化的高速推進時期，城鄉關系格局還會劇烈調整。“十四五”時期，中國將邁入現行高收入國家行列，城鎮化率將達到70%左右。此后，中國將進入城鎮化的后期階段，城鎮化速度將逐漸放緩。

　　二、“半城市化”：大規模流動人口與中國城鎮化的悖論

　　過去20年，中國城鎮化雖然飛速推進，經歷了與西方發達國家相似的歷史進程，但同時也具有一些自身特征。

　　中國城鎮化過程中一個最獨特的特點是城鄉之間大規模流動人口的存在。根據歷次人口普查數據，1982年中國只有670萬流動人口，1990年也只有2135萬，2000年則達到了10229萬，2010年迅速增加到22142萬，2020年則高達37582萬。流動人口中的主體是跨越城鄉的農民工。比如，第五和第六次人口普查顯示，2000年，從農村流動到城市的流動人口為5313萬，占流動人口總數的52.2%，2010年增加到了1.4億，占流動人口總數的比重也增加到了61.4%；2000年，從農村流動到農村的流動人口為1897萬，占比18.6%，2010年增長到了2810萬，占比12.7%。2010年，在從農村流動到城市的流動人口中，跨省的占45.68%，本省跨市的占21.81%，本市跨縣的占9.91%，本縣跨鄉鎮的占22.6%；在從農村流動到農村的流動人口中，跨省的占49.71%，本省跨市的占17.33%，本市跨縣的占9.41%，本縣跨鄉鎮的占23.55%(馬小紅等，2014)。上述兩類流動人口(從鄉到城和從鄉到鄉)2000年合計占流動人口總量的70.8%，2010年占74.1%(馬小紅等，2014；段成榮等，2019)，10年內二者合計由7200多萬人增加到了1.68億人，凈增加9600多萬人，占流動人口增量的80%以上，農民工就是他們的主要組成部分。

　　第七次人口普查結果顯示，2020年，全國人戶分離人口49276萬人，其中，市轄區內人戶分離人口11694萬人，流動人口37582萬人(含跨省流動人口12484萬人)。與2010年相比，人戶分離人口增長88.52%，市轄區內人戶分離人口增長192.66%，流動人口增長69.73%。同時，流動人口以“鄉-城”流動為主的流動模式也保持了高度穩定性，“鄉-城”流動人口占流動人口總量的比重高達66.26%(周皓，2021)。顯然，過去10年，全國流動人口仍然在繼續快速增加，尤其是，七普流動人口總規模比我們根據人口抽樣調查等方式所推測的年度數據要大很多。比如，國家統計局公布的2019年全國人戶分離的人口為2.80億人，其中流動人口為2.36億人。究其原因，一方面是過去10年城鎮化的推進速度比學界和政策部門預測的還要快。比如根據年度統計公報，2019年城鎮化率剛過60%，原預計“十四五”末城鎮化率達到65%左右，而根據人口普查到2020年已接近64%；人口普查的流動人口規模比年度統計公報多1.4億人左右。另一方面，可能與第七次人口普查對流動人口更為精確的登記有關。對流動人口實現精確地普查登記難度很大，但是由于疫情防控的需要，在七普之前各地對流動人口進行了非常精確的摸底，這對七普的高質量登記起到了重要作用。

　　可見，七普向我們展示了一幅氣勢恢宏的流動人口圖景。流動人口占總人口的比重超過了四分之一，全國平均每四個人中有一個是流動人口。若按照70%進行保守測算，農村外出務工人口也高達2.63億，比2010年增加近1億人。這其中應該存在六普對流動人口遺漏登記導致的“虛增”情況，但即使如此，過去10年由城鄉流動人口所主要推動的城鎮化的飛速發展仍然清晰可見。

　　總體來看，過去20年，中國形成了世界歷史上最為壯觀的城鄉人口流動浪潮。這一浪潮自1990年代開始顯現，進入21世紀后在短時期內急劇擴張，并一直持續到現在，在可預期的較長時期內還會繼續存在，當然形態上應該會發生一些新的變化。與世界上其他國家相比，中國不僅在城鎮化過程中的流動人口規模巨大(比美國總人口還要多)，更獨特的是這一規模巨大的流動人口長期“漂泊”于城鄉之間，形成“候鳥式”流動狀態，而未逐步在城市扎根下來。

　　實際上，中國之所以形成這種獨特的城鎮化模式，其中的一個核心機制就是地方政府以“經營土地”為核心的“經營城市”行為，這一機制與城市基礎設施、產業發展、流動人口等因素都密切相關。

　　首先，“經營城市”的主要貢獻在于給城市基礎設施和公共服務投入探尋了一個全新機制，極大地推動了城市日新月異的變化。在此之前，中國城市建設主要通過公共財政和國有企事業單位投入的模式進行，本質上仍然是計劃經濟模式的延續。“經營城市”的模式，是將市場機制引入城市建設，將土地等因素予以高度市場化經營，經營收益則主要用于城市建設、園區開發和產業發展。這一模式使城市基礎設施和公共服務在短期內得以超前發展，甚至超過了人口城鎮化的實際需求和速度，造成“土地城鎮化”快于“人口城鎮化”。當然，“土地城鎮化”不能機械地理解為土地由農地轉變為城市用地的單一過程，這實際上是以土地為核心要素撬動的水、電、路、氣、房等城市基礎設施和公共服務的投入過程。因此，“土地城鎮化”快于“人口城鎮化”也不能簡單地理解為土地資源浪費的過程，更準確地說是城市基礎設施和公共服務的投入速度比城鎮人口的實際需求和增長速度明顯更快，一些人口入住率很低的“鬼城”就是典型例子。

　　其次，“經營城市”模式為工業園區和產業發展提供了低廉的土地成本和優質的基礎設施，進而為流動人口提供了海量就業機會。中國加入WTO以后，大規模勞動密集型產業迅速向中國轉移，中國在短期內成為“世界工廠”。大量外資之所以愿意進入中國投資，除了看重廉價勞動力的優勢，還因為中國良好的基礎設施和低廉的土地成本，而這都與“經營城市”模式有關。中國的城市和工業園區之所以擁有良好基礎設施和低廉土地成本，一個非常關鍵的原因是地方政府在“經營城市”過程中，以高價甚至超高價出讓商住用地，所得收益用于城市基礎設施建設和工業園區開發，進而以低地價甚至零地價方式出讓工業用地來招商引資。不僅如此，為了招商引資，地方政府還通過基礎設施、低價土地和稅收減免等各種優惠條件展開激烈競爭，這進一步優化了投資環境，提高了資本回報率，使中國成了全球資本最好的投資地點之一(白重恩，張瓊，2014)。結果，在很短時間內，中國就成了“世界工廠”，大規模制造業尤其是勞動密集型制造業的涌入，直接為流動人口提供了就業機會，這才使大規模農業人口能夠轉移到東部沿海地帶務工就業。

　　最后，“經營城市”同時導致了城市的高房價，給農民工在城市落地扎根設置了嚴重障礙。城市房價之所以高企，最主要的原因在于土地成本過高。國際上一般的情況是，住宅的建設成本中72%是建筑和安裝，地價、利潤及其他占28%；而我國住宅建設成本占42%，地價、稅費和其他占58%(周黎安，2008：187)。土地成本過高是“經營土地”和“經營城市”的必然結果：城市和工業園區工業用地的低地價和零地價，公益用地的無成本劃撥使用，都是以商業和住宅用地的高地價為基礎的。工業用地和公益用地實際上并不是一塊無成本的不毛之地，它經常是區位、地理等各種條件非常好的優質土地，因此是成本和價值都很高的土地。它之所以在實際使用中表現為低成本或零成本，主要是地方政府將其成本轉移到了商住用地。從更深層次來看，由于地方政府土地收入主要用于城市和工業園區基礎設施和公共服務投入，因此高房價的本質是城市居民(購房者)為享受城市基礎設施和公共服務所繳納的一種“特別稅”。由于城市基礎設施和公共服務投入具有一定的超前性，在某些城市甚至呈現過度投入特征(完全沒有汽車行駛的大馬路、完全沒有群眾活動的大廣場和大公園等)，因此城市居民(主要是新增城市化人口)通過購房的形式，承擔了城市化進程的巨大成本。

　　顯然，過去20年中國經歷了一場史無前例的城鎮化進程，“經營城市”模式則是其中最核心的機制。“經營城市”既大力改善了城市基礎設施和公共服務，極大提高了城市承載能力；又以低土地、低稅費成本吸引了國內外產業投資，為農業轉移人口提供了海量就業機會。正是通過“經營城市”，地方政府將土地、金融、財政、招商引資、農民工就業等諸多要素聯通起來，比較精巧而有秩序地推動了快速的城鎮化進程。但是，這種模式本身也帶來了嚴重的弊病，最核心的是高房價等因素造成了流動人口在城市落地扎根困難。

　　結果，在過去20年中國高速城鎮化進程中出現了一幅矛盾的圖景。一方面，城市基礎設施、公共服務和產業園區日新月異，大馬路、大廣場、大公園和大園區大量建成，呈現一派繁榮景象，甚至出現了明顯超越現階段實際需要的現象。另一方面，大規模農民工長期“漂泊”于城鄉之間，無法徹底完成城鎮化。這既源于農民工在較長時間內的低工資、低福利待遇，又與“經營城市”模式所造成的高房價密切相關。或者說，城市的繁榮與農民工的長期“漂泊”，正是這種城鎮化模式的“一體兩面”。

　　在宏觀統計上，這幅矛盾圖景集中表現為兩個不同步。一是土地城鎮化與人口城鎮化的不同步。比如，2000—2011年，城鎮建成區面積增長76.4%，遠高于城鎮人口50.5%的增長速度；相關研究顯示，1981年全國城鎮建成區面積為0.74萬平方千米，到2015年擴張到5.2萬平方千米，增長了6倍，遠高于城市人口的增長速度，如果加上礦區，這一數字達到10萬平方千米。按照現在的城市實際用地標準，這一面積足以容納12億城市人口，按13.6億人口計算城市化水平可以達到88%。即使按照每平方千米1萬人的國家標準，也足以容納10億人口，城市化水平達到74%。考慮到目前已經開工但仍未建成的城市新區，可以說中國的城市建成區已經可以基本滿足80%的城市化率的用地要求(趙燕菁，2017)。從2015年到現在又過去了六七年，從總體上看，全國城市空間的大規模擴張時期已經結束，土地城鎮化已經接近尾聲，但常住人口城鎮化率才達到64%，若以戶籍城鎮化率衡量則剛到45%。

　　二是常住人口城鎮化率與戶籍人口城鎮化率不同步。2020年，中國常住人口城鎮化率達到了64%，但戶籍人口城鎮化率仍然只有45%，二者之間有19個百分點的巨大鴻溝。這一問題更為復雜，其中有部分原因是已經真正城市化的農村居民不愿意轉換戶口，導致戶籍人口城鎮化率增加緩慢。但更主要的原因還在于，大規模農民工長期“漂泊”于城鄉之間，造成其日常居住和生活空間與戶籍所在地的分離，本質上是一種“半城市化”現象。

　　黨的十八大以后，中央提出了以人為本的新型城鎮化道路，更加積極主動地推進人的城鎮化進程。《國家新型城鎮化規劃(2014—2020年)》提出，到2020年，“常住人口城鎮化率達到60%左右，戶籍人口城鎮化率達到45%左右，戶籍人口城鎮化率與常住人口城鎮化率差距縮小2個百分點左右，努力實現1億左右農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶”。從結果來看，常住人口城鎮化率在2020年達到了64%，但戶籍人口城鎮化率只有45%，二者之間的差距高達19個百分點，與2014年相比并未下降。主要原因在于，常住人口城鎮化率增長速度明顯較預期更快，或者說從農村新轉移出來的流動人口仍然在快速增長，中國仍然處于大規模農村人口不斷掙脫鄉土流入城市的階段。

　　當前，中國仍然處于城鎮化的快速推進時期，但是城鎮化的重點會發生顯著的變化。過去20年，中國經歷了人類有史以來最劇烈的城鎮化進程，以土地城鎮化為代表的空間城鎮化在很短時間內基本完成，并形成了較好的基礎設施和公共服務。但是，從人的城鎮化來看，過去20年城鎮化的重點是大規模農村人口掙脫土地的束縛，流動到城市和二三產業就業，但又未在城市真正扎根，長期“漂泊”于城鄉之間。顯然，大規模流動人口既是過去20年中國城鎮化的關鍵主體，也是當下和未來中國城鎮化的主要挑戰。在空間城鎮化基本完成，大規模流動人口已經掙脫鄉土而未在城市真正扎根落地的背景下，可以說中國城鎮化仍然只基本走完了上半程。未來很長一段時間，中國城鎮化的重點應該會轉移到流動人口的落地扎根上來，進而完成城鄉關系的徹底重構，這可以稱為中國城鎮化的下半程。

　　三、回歸鄉土：城鎮化的下半程

　　從人的城鎮化來看，兩種城鎮化率統計差異中的戶籍因素的重要性不應被夸大。目前，除北京、上海等超一線城市外，戶籍所連帶的社會權利已經很弱，尤其是廣大中西部地區的中小城市，基本已經放開了落戶限制。對絕大多數農民工來講，他們很難在北京、上海等城市落戶，但中小城市(鎮)的落戶則取決于其落戶意愿。目前，國家政策允許農民自由進入城市務工，允許農民自主選擇是否將戶籍轉入城市，但對城市工商資本下鄉采取了諸多限制措施，也嚴禁城市居民轉換為農村戶籍或到農村購置宅基地。因此，國家在城鄉之間設置的不平衡的政策體系，實際形成了對農村和農民的一種保護機制(林輝煌，賀雪峰，2016)，主要是保護農民的土地承包權利和宅基地權利。

　　雖然國家政策已經強調不以退出農村宅基地和對土地的承包權利為前提轉入城市戶籍，以確保農民在戶籍轉換后的土地權利；但是很多農民對自身能否真正徹底在城市扎根以及國家政策的延續性尚存疑慮，轉換戶籍的積極性很低，絕大多數農民工不愿意轉為城市非農戶籍(張翼，2011)。可見，戶籍城鎮化率的重點不在戶籍，戶籍轉換只是一個象征和符號，更關鍵在于流動人口能否在城市享受基本公共服務，并最終實現安居樂業。

　　從流動人口安居樂業的角度來看，首先需要判斷的是他們是否能夠(及愿意)在東部沿海務工的城市地帶扎根下來。從現實情況來看，絕大部分人的回答是否定的。

　　當前，阻礙農民工在東部城市地帶扎根的首要因素仍然是住有所居問題。“經營城市”模式在大力改善城市基礎設施和公共服務、促進工業園區開發和建設的同時，也必然導致城市住房價格高企。“經營城市”的本質，是地方政府以土地要素為核心來完成城市化的原始資本積累，城市化的主體則通過購買商品住宅等方式分擔城市化的成本，為城市基礎設施、公共服務和園區建設開發融資(趙燕菁，2014)。總體而言，農民工的經濟收入和社會福利保障水平都還比較低，他們根本無力負擔東部沿海地區的安居成本，因此只能長期在東部沿海城市和中西部家鄉之間“候鳥式”流動。在北京、上海等一線城市，即使那些受過良好高等教育擁有穩定收入的新市民階層，都對其高房價感到壓力巨大，遑論絕大多數普通農民工了。就是在東部城市地帶的二三線城市，其房價也超出了大部分農民工的承受范圍。

　　東部城市地帶高昂的教育、醫療等公共服務和日常生活成本，也是阻礙農民工扎根的重要因素。從筆者在東部沿海一些二三線城市(鎮)的調研來看，雖然目前本地義務教育實現了免費、基本醫療保險也實現了全覆蓋，但是由于東部沿海城市帶的本地城鄉居民普遍有較高的資產性收入(典型的表現是宅基地增值和住房出租，還包括一些村莊社區的集體經濟分紅等)，且擁有更多具有正式社會保障的企業就業機會和更高的經濟收入，導致東部沿海城市(鎮)尤其是中小型城鎮的城鄉結合地帶的教育、醫療等公共服務成本(有些是隱形成本)都較高，日常生活成本也被哄抬得很高，大房子、高彩禮、豪車等消費名目層出不窮。

　　與東部沿海城市帶不同，農民工家鄉的中小城市(鎮)的住房價格、公共服務和生活成本都明顯更低，在農民工群體能夠咬牙承擔的范圍內，因此很多農民工都將家鄉以縣城為代表的中小城市(鎮)作為下一步的主要歸宿之處(李曉江，鄭德高，2017；宋國愷，陳欣蕾，2021)。

　　除前述經濟性因素外，農民工之所以更傾向于選擇家鄉的中小城市(鎮)落地扎根，還與社會文化性因素密切有關。一方面，中國人具有很強的鄉土或家鄉情結，這是鄉土中國最深沉的社會底蘊之一。不僅人們的生活生產方式長期束縛于鄉土，人們的價值觀念也對鄉土具有特別的感情和依戀。家是中國人最重要的根和本，家鄉實際上是家的外推和擴大，因此鄉土或家鄉情結對中國人社會行動具有很強的引導性。另一方面，農民工在家鄉的社會關系網絡具有很強的完整性，一旦其遠離家鄉在東部沿海地帶徹底扎根，就在很大程度上脫離了這一重要的社會網絡。他們在家鄉的城鄉空間體系中重新扎根，則在很大程度上保持了原有社會關系網絡的完整，并可進一步擴展和外推，進而嵌入家鄉的城鄉社會之中，浸潤和汲取這一社會的養分，避免成為城市化洪流中的原子化個體，家鄉的城鄉社會是他們的棲居地和避風港。正是因為對家鄉的社會關系網絡和鄉土情結的依戀，大部分農民工都不愿意遠離家鄉而在東部沿海城市地帶徹底扎根。

　　我們曾就此在晉江市做了調研。晉江市是全國著名的農民工務工地點，全市常年有外來農民工110萬人左右，與本市戶籍人口相當。由于農民工是晉江民營經濟的基礎和支柱，地方政府很早就特別注重對農民工各種權益的保護。早在2010年之前，晉江市就出臺了“流動人口服務管理十五條”的意見，對農民工子女義務教育等方面給予有力保障。2011年出臺了居住證制度，在晉江務工的農民工都可以無條件辦理居住證，辦理居住證后可享受子女接受義務教育、參加職工醫療互助、申請承租或購買保障性住房等30項晉江市民待遇。其中，最受歡迎的是子女義務教育，外來農民工子女可與晉江市民一樣免費享受十二年義務教育。到2016年，全市有外來學生共21.53萬名，占在讀學生總數的60%，其中有93.2%就讀于公辦學校(王春光等，2019：94-95)。2012年，晉江直接出臺了“零門檻”落戶制度，只要在晉江居住滿一年，有固定居所和就業，無房也可落戶。同時，由于晉江民營經濟非常發達，地方政府財政收入充盈，城市建設主要依賴地方一般公共預算投入，對土地財政的依賴度較低，因此其房價在同級別城市中也一直比較理性，在不少農民工可承受的范圍之內，農民工還可以申請購買保障性住房。雖然地方政府給予了農民工完全的市民化待遇，也取消了落戶限制，房價也處于可負擔范圍，但真正選擇在晉江購房落戶、徹底扎根下來的農民工卻比預想的少很多。比如，“零門檻”落戶政策出臺兩年后，也只有11569位外來人口落戶晉江，其中無房落戶的只有150多人，購房落戶的也只有2000多人，其他途徑落戶的占80%(很多人不是典型的農民工)。截至2016年底，也只有28467位外來人口落戶(王春光等，2019：94-95)。顯然，這些在晉江扎根落戶的外來人口中很大部分并不是農民工，即使他們全是農民工，與110萬人的總量比起來也顯得規模很小。

　　當然，現在的家鄉已經不再僅僅局限于傳統小規模的村落社區，而是在城鎮化進程中橫跨城鄉的新社會空間。由于交通、通信等各種基礎設施的改善，市場網絡的鋪展，人們的經濟活動、社會關系等都從相對封閉和自成一體的村莊社區中解放出來，傳統村莊也被高度整合到了更大范圍的市場和社會網絡之中。這一更大的新社會空間，最典型的就是城鄉縣域社會，即以縣城為中心、以小城鎮/集鎮為節點、以村莊社區為基礎的層級分明而又高度整合的新經濟社會空間。因此，農民工返回家鄉重新扎根沉淀下來的過程，也是其主動參與重構縣域社會的過程。這既是對城鄉之間新社會空間的重構，也是對新社會形態的重塑。縣域城鎮化的真正完成，就是縣域社會真正實現重新整合構造的過程，農民工是參與這一過程的主體力量。

　　綜上可見，農民工的真正城鎮化和市民化很大程度上會通過返回家鄉實現，他們會在家鄉的城鄉空間體系中重新分層級扎根下來，縣域范圍內的縣城和小城鎮是農民工返回家鄉后的主要空間載體。我們也許可以將其稱為農民工的“分層沉淀”過程，即農民工根據自身的經濟收入、家庭結構等因素，主動選擇在家鄉的中小城市、小城鎮、小集鎮和村莊等不同層級空間中重新扎根落地的過程。農民工“分層沉淀”的過程，也是回歸鄉土的過程。

　　但是，從當前來看，農民工逐步回歸鄉土，在家鄉“分層沉淀”還只是一個趨勢和勢能，尚面臨諸多嚴峻挑戰和困難。首先，能否有效獲得重要的基本公共服務，是農民工在家鄉的城鄉空間體系中能否扎根下來的重要挑戰。農民工市民化的一個關鍵，就是能夠和城市居民一樣均等地享受基本公共服務，其中最典型的是教育、醫療、社會保障等。農民工只有能夠在城市獲得一系列基本公共服務，才能夠在城市體面而穩定地安居樂業，并順利完成家庭和人口再生產。

　　比如，過去十多年，中西部地區城鎮化的一個主要動力就是教育(聶洪輝，2019；雷望紅，2020)。自農村稅費改革后，國家逐漸推動教育實行“以縣為主”的模式，農村中小學布局大規模調整，小微學校和教學點大規模撤并，教育資源日益向縣城和小城鎮聚集(熊春文，2009；聞翔，亓昕，2015)。與此同時，縣域內私立中小學異軍突起。在大部分地區，私立中小學在教學質量上較公立學校有優勢，它們基本都設立在縣城，這進一步推動了教育資源向縣城聚集。教育資源向城鎮聚集，在很大程度上推動了縣域城鎮化，尤其是房地產市場的繁榮。

　　目前，在中西部很多地區，城鎮中小學“大班化”成了一個非常普遍的現象，而農村中小學生源則嚴重流失，國家投入大量財政資金建設的教育教學設施使用率很低，甚至直接空置。與教育資源布局相似，縣域內醫療衛生體系也面臨同樣的挑戰，由于群眾追求更好的醫療衛生服務，看病經常直奔縣城，縣城主要醫院人滿為患；鄉村兩級醫療衛生機構雖然投入巨大，但發揮的醫療衛生服務功能日益萎縮，村衛生室的主要職能基本轉向了基本公共衛生服務。教育、醫療等基本公共服務，既是推動城鎮化的重要動力，也是農民工真正市民化的重要保障。在城鎮化高速推進的進程中，如何確保城市基本公共服務的有效供給，并日益擴大覆蓋面，讓以農民工為代表的新市民群體能夠享受優質價廉的公共服務，仍然還有很長的路要走。

　　其次，當前中西部地區縣域社會能夠提供的非農就業機會嚴重不足，這對農民工真正扎根落地形成根本性的障礙。農民工能否在城市獲得穩定的就業和收入，以維持在城市的各種生活支出，進而在城市完成家庭和人口再生產，是他們能否在城市長期扎根立足的關鍵。然而，正是在穩定就業問題上，越是農民工能夠承擔城市化成本的中西部中小城鎮，其就業吸納能力往往越小，工資收入水平也越低。

　　全國農民工監測調查報告顯示，2011年全國外出農民工在鄉外縣內務工的占20.2%，縣外省內務工的占32.7%左右，省外務工的占47.1%左右。其中，東部地區鄉外縣內務工的占32.1%，縣外省內務工的占51.3%，省外務工的只有16.6%；中、西部地區鄉外縣內務工的分別占13%和15.4%，縣外省內務工的分別占19.8%和27.6%，省外務工的占比分別高達67.2%和57.0%。2012年的情況與2011年高度一致。2013年后，農民工監測調查報告再未區分鄉外縣內、縣外省內的比重，只是籠統地報告鄉外省內的農民工占比。歷年報告顯示，2010年后省內農民工的比重逐年緩慢提高，2019年省內就業農民工占外出農民工的比重為56.9%，比2011年提高了4個百分點；根據這一趨勢，鄉外縣內農民工比重較2011年也應略有提升，應該在22%左右。

　　2019年，全國農民工總量為29077萬人；本地農民工11652萬人，其中東部地區5624萬人，中西部地區6028萬人；外出農民工17425萬人，其中東部地區4792萬人，中西部地區12633萬人。全國跨省農民工為7508萬人，占外出農民工總量的43.09%，比2012年下降3.71個百分點。其中東部地區821萬，占東部地區外出農民工的17.13%，比2012年增長0.83個百分點；中西部地區6687萬人，占中西部地區外出農民工的52.93%，比2012年下降8.81個百分點。由于2013年后農民工監測調查報告不再報告外出農民工在省內就業的層級分布，我們只能依據2012年的統計予以一定推算。由上述分析可見，與2012年相比，來自東部地區的外出農民工在省內就業的占比下降了0.83個百分點，來自中西部地區在省內就業的農民工占比則增加了8.81個百分點。若假定來自東部地區和中西部地區的農民工在省內就業的增減規模，分別平均分布在鄉外縣內、縣外省內兩個層級中，則2019年來自東部地區的外出農民工在鄉外縣內、縣外省內就業的比重分別為31.17%、50.87%，來自中西部地區的外出農民工在鄉外縣內、縣外省內就業的比重分別為18.57%、28.51%。

　　可見，2019年東部地區農民工總量雖然規模巨大，但以本地就業為主，縣域范圍內就業農民工合計約7118萬人，占農民工總量的68.34%，縣外省內就業2477萬人，占總量的23.78%，跨省就業只有821萬人，占總量的比重僅為7.89%。相反，中西部地區農民工則以外地就業為主，中西部地區農民工總量為18661萬人，其中本地農民工6028萬人，鄉外縣內就業約2346萬人，因此縣域范圍內就業合計約8374萬人，占農民工總量的44.87%；縣外省內就業約3602萬人，占農民工總量的19.3%，跨省就業6687萬人，占總量的35.83%。因此，對中西部地區而言，在本縣以外務工的農民工合計達10287萬人，占農民工總量的比重高達55.13%。

　　顯然，當前中西部地區縣域內農民工就業總量為8000萬出頭，占農民工總量的比重為40%出頭，三分之一以上農民工仍然是跨省就業，鄉外縣內就業人數總量僅為2000萬出頭，占縣域內農民工就業總量的比重僅約四分之一，而鄉鎮范圍內的本地農民工反而占四分之三。由此可見，中西部地區農民工就業呈現兩頭集聚態勢，鄉鎮以內本地就業和跨省外出就業農民工分別占農民工總量的32.3%和35.83%；中西部地區縣城的就業吸納能力非常有限，鄉外縣內就業農民工占農民工總量的比重僅約12.57%，而且這還不完全是在縣城就業，縣城吸納的農民工占農民工總量的比重應只有10%左右。

　　中西部地區縣城總體的吸納就業能力非常有限，這對農民工在家鄉重新落地扎根形成了巨大挑戰。一些中西部縣城甚至出現了一種奇特的“去工業化”現象，在縣域經濟結構中，第二產業占GDP的比重持續走低，并顯著低于第一產業和第三產業(安永軍，2019)，縣域第三產業則呈現繁榮景象。以生活服務業為主的第三產業，主要是一種消費功能，縣域第三產業的繁榮本質上是農民工群體將東部沿海地區的務工收入轉移到中西部家鄉消費的結果，因此縣域第三產業具有一定“虛假繁榮”性質，甚至有可能讓縣域城鎮化的主體(以農民工為主)過早形成一種低收入、高消費的經濟模式，這會對他們真正扎根和融入城市形成阻礙。

　　實際上，以縣域為基礎的新社會空間和新社會形態的重塑，家庭仍然是最基本的行動單元。當前，由于農村中青年群體大規模外出務工，老齡人口留守在家種地，因此中西部地區普遍形成了一種“以代際分工為基礎的半工半耕”家庭形態(夏柱智，賀雪峰，2017)。由于中西部地區縣城非農就業吸納能力太弱，縣域內其他非農就業機會也相當有限，許多農民工雖然可能會在縣城、小城鎮購置房產，并將子女送入縣城享受更好的教育資源，但是他們仍然會長期跨地域到東部沿海或省內大中城市務工，年老的父母也仍然會繼續在老家耕種土地，憑借家庭中父代務農和子代務工的雙份收入，支撐在家鄉縣域城鎮化的生活成本。

　　因此，在農民工通過“分級沉淀”的方式逐步實現就近就地城鎮化的過程中，這種“半工半耕”的家庭形態還會長期存在。只有隨著中國經濟結構和人口結構的進一步轉型，縣域非農就業空間進一步增大，全社會適齡勞動力進一步減少，勞動力供求關系進一步調整，工資水平進一步提高，中國大規模農民工的跨區域流動所導致的獨特的“半工半耕”家庭形態才會逐漸消解，但在短時期內還很難快速消解。比如，2019年中西部地區仍然有6687萬跨省農民工，縣外省內就業農民工也有3602萬人，二者合計達10289萬人，縣外就業的農民工有約三分之二是跨省務工。雖然自2014年全國跨省外出農民工達到7867萬的峰值后，外出農民工數量呈緩慢下降趨勢，但下降速度非常緩慢，到2019年仍然高達7508萬，五年時間只減少了359萬，年均減少只有70萬左右。顯然，農民工(尤其是跨省農民工)還沒有進入快速下降和大規模徹底返鄉的時期。

　　總之，大規模農民工的真正市民化，是中國城鎮化下半程最關鍵的任務之一。無論是基于經濟方面還是社會文化方面的考慮，農民工都不太可能在東部沿海地區大規模落地扎根，返回家鄉并分層級在以縣域為主體的城鄉空間體系中沉淀下來，是他們城鎮化和市民化的最優路徑。但是，由于縣域產業發展有限，縣域城鎮化過程中的農民家庭可能在很長時期內均無法達成“產城融合”的狀態，年輕人在東部沿海或省內大中城市務工，老人在農村務農，家庭同時在城市和農村擁有居所的這種城鎮化進程中的“過渡性”形態將長期持續，這也是中國城鎮化下半程中的常態。

　　四、簡要的結論

　　從鄉土中國向城鄉中國的轉型，是一個巨型農業大國向巨型城市大國的轉變。工業化和城市化是近代西方大轉型的后果，是人類社會最重大的社會變遷之一。經過近世一百余年的發酵醞釀，中國從世紀之交開始經歷了一個史無前例的城鎮化進程，目前仍然處于城市化的高速推進時期，城鄉關系也正在劇烈調整。

　　中國城鎮化進程中的一個關鍵特征是戶籍人口城鎮化率和常住人口城鎮化率之間的巨大鴻溝，這是由城鄉之間的大規模流動人口造成的。進入21世紀，長期蓄積于農村的大規模勞動力在短期內井噴式地涌入城市務工，他們逐漸從土地和家鄉掙脫出來，投入異地工業化和城鎮化的巨大洪流之中，但卻長期“候鳥式”漂泊于城鄉之間，處于“半城市化”狀態。大規模農民工的“半城市化”，本質上只是在生產方式和經濟收入上掙脫了土地的束縛，不再主要依賴土地和農業為生，轉而從工業和城市中獲取經濟收入。因此，中國城鎮化率雖然已接近65%，但由于大規模農民工的存在，仍然只邁過了城鎮化的上半程。

　　農民工的真正市民化是中國城鎮化下半程的關鍵任務之一。受經濟和社會文化等多方面因素的影響，中西部地區農民工市民化的主要目的地不是東部沿海地區，而是返回家鄉，在家鄉的城鄉空間體系中分層級重新扎根沉淀下來。在這個“分層沉淀”的過程中，返鄉農民工作為主體力量，將對以縣域為核心的城鄉空間體系和社會形態完成重塑，一個新的社會空間和社會形態將被塑造出來。因此，中國城鎮化下半程的核心是農民工回歸鄉土并重構鄉土的過程。但是，由于縣域非農就業空間有限，農民工家庭以代際分工為基礎的跨區域的“半工半耕”家庭形態仍然會長期存在，這也反映了中國城鎮化下半程的長期性和艱巨性。

　　顯然，中國城鎮化進程比較明顯地表現出了兩個不同的歷史階段，可以稱為城鎮化的上半程和下半程。在城鎮化的上半程，中國實現了空間和產業的城鎮化，農民掙脫了土地和農業的束縛，加入到了城鎮和工業的洪流之中，但這也形成了極大規模的長期“漂泊”于城鄉之間的流動人口。大規模流動人口的重新落地扎根，是城鎮化下半程的核心，他們將在家鄉的不同城鄉空間體系中沉淀下來。中國城鎮化的上半程是掙脫鄉土的過程，而回歸鄉土則是下半程的主題。從掙脫鄉土到回歸鄉土，是中國社會和中華文明的一次巨變。

　　當前，與高速城鎮化進程相伴隨，國家正在著力推進鄉村振興戰略。從中國城鎮化下半程的路徑和形態來看，中國的鄉村振興不能機械和靜態地來理解，要把鄉村振興戰略放在城鎮化下半程的歷史進程中、放在城鄉關系劇烈調整的動態格局中來把握。因此，鄉村振興就不是簡單的村莊振興，而是以城鄉融合為軸線的縣域振興、以縣城為核心的全面發展。站在中國城鎮化的上半程和下半程交會的歷史瞭望臺上，我們相信中國能夠統籌好城鎮化與鄉村振興的動態辯證關系，為第三世界的現代化探索出一條獨特的中國道路。