作者：黃石松（中國人民大學國家發展與戰略研究院高級研究員、老齡產業研究中心主任）

　　養老服務既具有商品的屬性，可以采取市場交換手段進行交易，又具有顯著的社會屬性。既區別于一般競爭性行業（比如日常生活消費品行業），也區別于公共服務行業（比如文化、教育、衛生、體育等），還區別于基礎設施行業（比如水、電、城市公交等），在養老服務供需達成交易的過程中，政府行為、消費者行為、廠商行為都具有十分顯著的特殊性，科學認識養老服務的本質屬性是制定養老服務政策和法規的基礎和前提。

　　我國養老服務具有顯著的社會屬性

　　中國特色社會治理體制以社區（村）為基本單元，社區（村）也是家門外的“家”。老人在社區（村）的居住和生活構成了社會治理的重要內容。養老服務的達成離不開社區（村）自治組織的參與，這使得養老服務除了供需雙方外，還多了一個第三方，只有在這三方間建立有機聯系，交易才能夠有效達成。離開了社區（村）的參與，供應商很難獲取老人的信息，甚至難以敲開老人的家門，老人對供應商的信任也難以建立。老人希望獲得就近就便、整合式、一站式服務，對消費安全的需要構成功能需求的重要組成部分，甚至超過服務本身的直接功能，老人的消費行為是家庭安全、社會穩定的一部分。也正因如此，養老服務市場又容易受到社區（村）自治組織干預和行政影響，導致市場的區域化和碎片化。

　　養老服務設施的選址要求“公平可及、就近就便”，把服務送到老人周邊、身邊、床邊，但在實際工作中養老機構的選址常遇到周邊居民抵制，出現“鄰避效應”，誰都愿意享受就近、就便的養老服務，但誰都不愿意讓養老院建在自家門口。如果沒有基層政府或自治組織參與協調利益和矛盾，沒有居民的民主參與機制發揮作用，完全靠市場機制，社區居家養老服務的開展幾乎不可能。總之，街道（鄉鎮）人民政府、社區（村）自治組織在養老服務體系建設中的職能缺位錯位，老人對社區公共事務民主參與機制的缺失，都將導致老齡政策與基層實際需求出現偏離。基層社會治理方式影響著養老服務的方式、內容、成本、定價和質量監督，而養老服務體系建設的好壞也是衡量一個國家、一個地區、一個城市治理體系和治理能力現代化的重要內容。

　　我國養老服務中的政府責任

　　由于老人的經濟條件、居住形態、健康狀況、受教育程度不同，導致其消費能力、消費行為偏好不同，養老保障制度設計必須堅持分級分類保障原則，對于應保盡保的特定群體，政府要提供兜底服務；對于大多數老年人，政府要建立基本養老服務清單，并采取政策支持市場機制和社會力量發揮作用，擴大普惠型養老服務供給；針對高收入老年人群的多樣化、個性化服務，要全面放開養老服務市場，依靠市場供求關系調節。不論是在事業還是在產業的發展中，政府的責任都有別于其他行業。

　　首先，中央在戰略規劃、法律法規、政策措施的頂層設計中起著難以替代的作用，地方黨委、政府在組織實施和財政資金保障上，發揮兜底線、保基本的重要責任。其次，黨委、政府必須承擔起健全協調工作機制的組織責任，協調行政主體與市場主體、社會主體，形成社會參與、全民行動、相互合作的格局。再次，由于信息的不對稱性，在家庭、政府、企業、社會組織之間的多重委托代理關系中，在政府購買服務的委托代理模式中，政府作為老人的直接代理方，同時也是第三方機構的間接委托者，是養老服務的安排者、購買者、監督者。因此，政府需要制定權力與責任清單，明確“有限責任”，防止政府責任“擴大化”，充分調動家庭（個人）、市場主體、社會組織分擔相應的責任，形成“多元主體責任共擔、老齡風險遞次應對”的格局。

　　我國養老服務中的消費者行為

　　從消費者行為看，養老服務由誰來買單？除了老人，很多時候是政府買單（購買公共服務）、社會慈善買單（公益組織購買服務捐贈給需要的老人）、親屬子女（義務贍養人）買單，這就使得消費者行為特征非常復雜。由于“就近就便”的要求，養老服務市場有很強的區域屬性，超過一定的服務半徑，成本將大大提高，服務可得性將大大降低。老年人（特別是失能、失智老年人群體）對養老服務供給（特別是長期照護）的黏性強、可替代性弱，一旦達成服務，往往會持續較長時間（甚至到走完人生的最后一程），這就導致養老服務的需求彈性小，政府必須干預而不能放任市場自行調節。

　　與分級分類保障制度相對應，養老服務定價包括政府定價、政府指導定價、市場定價等多種方式。價格和補貼政策是平衡政府與市場、家庭與社會的利益關系，實現資源優化配置的基本制度設計。價格高了不利于激發老人和家庭的消費需求，價格低了無法覆蓋供應商成本、確保其可持續運營。當前，我國養老服務定價機制和政府補貼機制反映出政府和市場的責任邊界模糊，也導致了家庭（老人）、供應商對政策的依賴。實行分類價格指導、制定科學的補貼標準，必須明確基本養老服務的內容清單和服務標準，摸清對應的成本構成，解決政府投入越位錯位，導致市場不發育、價格扭曲、資源浪費等問題，同時解決政府投入缺位，導致市場過度競爭、混亂、消費者權益得不到保障等問題。

　　我國養老服務中的供給行為

　　從供給側看，養老服務固定資產投資大、周期長、回報率低，但投資回報現金流穩定，一旦形成可持續運營模式和品牌效應，就可以獲得長期穩定的投資收益。由于利潤率低，往往采取輕資產模式運營，缺乏融資抵押物，導致融資難、融資貴。人力資源市場也具有特殊性，養老服務是勞動密集型行業，一方面人員工資在成本中占有很高比重；另一方面由于臟、累、苦等特點，年輕人不愿意干、行業留不住人是世界各國的普遍現象。解決人力資源短缺問題，不僅要靠提高工資收入，引導從業人員樹立愛崗敬業的成就感，還要靠樹立養老服務受尊重的良好社會環境和文化氛圍。志愿服務和鄰里互助等模式在養老服務中普遍受到歡迎，現成為養老服務供給的重要補充。

　　老齡科技創新是以移動互聯網、大數據、人工智能、腦科學等為代表的新一輪科技革命與“積極老齡化、健康老齡化”理念結合的產物，具有新興性、跨學科性，環境友好且產業帶動強，但也對科技創新體系和基礎性公共科研平臺提出更高的要求。當前，我國老齡科技新產品缺乏持續應用推廣，究其原因，一是市場的碎片化制約了技術的應用。一項技術如果沒有足夠大的市場應用，就很難降低技術成本，就難以走出實驗室，形成產業化。很多為老技術在測試階段就由于樣本量不夠多，涉及學科多，導致產品的適老化和用戶體驗不佳，而找到足夠多的樣本進行測試往往超過了單一企業的能力，需要政府在基礎研發階段給予支持，構建產學研一體化格局。二是對公共信息和數據共享提出更多更高要求。從供給側看，是建立足夠多的合格供應商的數據庫，從需求側看，是建立基于老年人綜合能力評估的分類數據庫，而這些基礎數據庫的搭建都需要政府的支持。

　　構建中國自主的老齡理論體系

　　綜上，養老服務具有區別于其他行業的特殊性，正是由于這些特征的客觀存在，使得事業和產業的發展密不可分，事業是基礎，為產業發展創造良好的制度環境、市場環境、法治環境。但同時，發展事業也需要運用市場手段，提高資源配置效率。養老服務既具有世界普遍性，也具有中國的特殊性，西方發達國家人口老齡化現象出現早，老年學研究歷史長，多數理論都根植于西方古典經濟學基礎和社會現實。目前，我們對養老服務本質屬性的研究并不深入，準確把握中國老年人的需求層次、消費行為特征，準確把握養老服務供給方式、成本構成、運行規律，都離不開我國老年學科理論與方法的與時俱進。

　　從家庭養老到社會養老，對養老服務內涵與外延的界定直接反映的是國家、集體（企業）、家庭（個人）的責任關系的發展變化，更深層次反映的是在人口老齡化不可逆轉的背景下國家治理體系和治理能力現代化的問題。借鑒國外養老服務理論的同時，通過中國豐富的經驗事實，構建中國自主的老齡理論體系，是今后相當長時期內必須努力的方向。如果說，到目前為止，在老年學理論研究上中國向西方學的更多，那么隨著全球人口老齡化進一步加深，中國作為世界上老年人口最多的國家，中國也將逐步向世界輸出中國自主的老齡理論、智慧、模式，中國的理論與實踐創新也將越來越受到國際社會的認可、重視和借鑒。