作者：楊宇（中國科學院地理科學與資源研究所研究員）

　　城市群發展的趨勢

　　2011年—2022年間，中國城鎮化率從51.83%上升至65.22%。至2035年，中國常住人口城鎮化率將達70%以上，城市群的發展進入到中后期的發展階段，城市群的發展從“規模集聚”向“功能提升”轉變。

　　京津冀、長三角和珠三角城市群是我國人口規模最大、經濟活力最足和創新能力最強的城市群，在制度創新、科技進步、產業升級、綠色發展等方面均走在全國前列，在人口規模、經濟規模等指標上，也位居世界城市群的前列。但在世界城市群綜合競爭力方面，在全球優質資源的競爭與配置中，與美國東北部大西洋沿岸城市群、日本太平洋沿岸城市群、歐洲西北部城市群等依然有明顯的差距。

　　未來建設世界級城市群面臨三個挑戰：首先是產業經濟功能，如何提升三大城市群的產業經濟功能，提升高端制造業和知識創新經濟等在全球價值鏈中的資源配置能力？其次是創新與人文環境，如何提升城市群的創新環境和人文環境，加強城市群的全球人才集聚能力和技術研發能力，提升在全球創新網絡中的國家整體競爭力？最后是城市區域功能協調，如何提升城市區域的功能協調和一體化，促進人口、產業、公共服務業等的有序組織，增強城市群人民群眾生活的滿足感和事業的獲得感？

　　從城市群的功能本質上來講，無論是城市群發展目前存在的普遍性問題，還是京津冀、長三角、珠三角建設世界級城市群面臨的挑戰問題，都離不開既有城市群功能提升和城市群人口功能的匹配性問題。建設世界級的城市群，必須建立起與世界級城市群相匹配的人口功能，才能在產業發展、科技創新、人才匯聚等多個方向上形成發展的合力。

　　中國城市群人口功能布局的特征和問題

　　1、城市群地區人口高度集聚，總人口規模呈現持續增長的態勢。當前全國超過10億人生活在城市群地區，占全國人口比重的70%左右。其中京津冀、長三角和珠三角城市群集聚的人口規模最大，超過3億人，占全國人口四分之一，是我國人口密度最高、外來人口規模最大、人員交往最頻繁的城市群。人口向京津冀、長三角和珠三角三大城市群集聚態勢依然強勁，未來京津冀、長三角和珠三角城市群的優化與調控面臨著總人口規模增長和城市群內部人口功能優化的雙重壓力與挑戰。

　　2、老齡人口、流動人口和人才等結構性問題對城市群人口功能布局提出新挑戰。城市群功能與人口結構不匹配的特征問題日益凸顯，主要表現在老齡人口、流動人口和人才等不同類型的人口功能方面。

　　第一，城市群老齡化問題突出。我國65歲以上老年人口比重已經超過10%，京津冀、長三角和珠三角城市群均面臨不同程度的老齡化問題，城市老年居民養老問題和城市群的創新活力等方面面臨挑戰。

　　第二，流動人口的問題凸顯，城市群的核心城市人口凈遷移率仍然顯著高于其他城市。京津冀、長三角和珠三角城市群的常住人口普遍高于戶籍人口，流動人口市民化及公共服務設施一體化保障壓力依然較大。

　　其三，人才結構成為城市人口功能布局的重要影響因素。城市群地區已然成為國內人才高度集聚的首選目的地，三大城市群常住人口中大專及以上學歷人口比重均顯著高于全國平均水平。從國際人才來看，相較于美國東北部大西洋沿岸城市群、日本太平洋沿岸城市群、歐洲西北部城市群等世界級城市群和舊金山灣區等，我國城市群的國際人才體量和比重仍然明顯偏低。

　　3、產業轉型升級和科技創新競爭對城市群內部人口功能布局優化提出新挑戰。改革開放以來，“世界工廠”效應推動了沿海地區劇烈的城市“人口-產業”集聚，形成以產引人、以人興產、產城互促的城市規模擴張的模式，催生了規模體量宏大的超級城市群。城市群不再表現為中心城市為核心的明顯位序分布的等級結構，而是呈現出多元化的發展趨勢。不同城市群分異特征明顯，京津冀城市群中大多數河北城市仍然屬于中小城市，表現為中心-外圍的等級規模特征；珠三角主要城市均發育成為超大城市、特大城市和大城市，形成大城市為主體的網絡化組織特征；長三角城市群各個層級城市群發育相對均衡，基本形成大中小城市協調發展的城市群區域。2019年，我國常住人口城鎮化率突破60%，城鎮人口增長和城市規模增長放緩，城市群內部人口功能布局迎來從“規模增長”到“功能優化”的挑戰。

　　一是產業轉型升級影響勞動力結構，外資撤資、產業轉移、新舊動能轉換等對傳統制造業大城產業轉型帶來挑戰，制造業技能型勞動力如何轉崗、就業和定居面臨挑戰。

　　二是科技創新時代的“人才競爭”，數字經濟、智能制造、前沿科技等是提升現代城市群整體競爭力的重要內容，城市群如何協調各城市人力資本優勢、提升科技創新能級面臨挑戰。

　　三是“城-城”人口遷移加劇，隨著優勢產業、就業機會、教育、醫療、文體等資源向超大、特大和大城市集聚，低層位城市向高層位城市的層遞人口遷移愈發突出，如何一體化協調大中小城市職能分工、提升中小城市人口吸納能力面臨挑戰。

　　4、生態文明建設和人居環境訴求對城市群人口功能有序集疏提出新挑戰。在相當長的一段時期內，我國工業化和城鎮化發展的資源環境代價較大。新時代，生態文明建設和人民群眾越來越高的宜居環境訴求，倒逼城市群在承載力范圍內，對宜居和宜業功能進行再組織和優化調控。

　　一是城市群的資源環境承載力不是無限增長的，且本底條件并不是均質的，難以滿足城市群規模的無限擴張和內部城市間無序的集聚，如京津冀城市群部分城市面臨水資源短缺問題，深圳土地資源瓶頸問題依然突出，如何協調不同城市群之間和城市群內不同城市之間的人口承載容量、有序推動跨區域自然資源調配重組面臨挑戰。

　　二是生態宜居與環境保護問題依然嚴峻，最典型的例子就是空氣污染和固體廢棄物垃圾的處理問題，嚴重影響了城市的宜居環境建設和生態環境維護，并損害了居民健康。如何提升城市群環境治理水平，在城市群內形成宜居宜游宜業的合理格局面臨巨大挑戰。

　　三是城鎮居民對人居環境幸福度和滿意度的訴求提升。綠地、廣場、公園、城郊游憩場所等開敞空間是居民生活身心健康的重要載體，亟需推進城市群內部人居環境一體化提升和城市交界郊區環境一體化共建共享。

　　世界級城市群人口功能布局優化的基本方略

　　京津冀、長三角、珠三角城市群仍將保持人口與經濟集聚態勢，加快建設世界級的城市群，更高層次地融入世界城市網絡進行全球資源的鏈接與調控，符合國家以城市群為主體形態的城鎮化發展戰略，也符合城市群發育的客觀規律。世界級城市群的突出標志，就是在全球城市網絡中占據樞紐地位，在全球技術創新、文化傳播和現代經濟培育等方面具有全球資源配置的能力。

　　這就要求以功能導向對城市群區域進行重構。核心要求表現在：一是城市群必須把集聚高素質人才、形成與世界級城市群相匹配的人口功能作為建設重點，引領全球的技術創新和文化傳播。二是城市群整體參與全球競爭，要求城市群必須在內部形成人口與產業布局的合理配置，在現代經濟培育方面形成“城市-區域”的組織模式。優化城市群內部的人口布局，不僅是減輕超大城市人口過度集中所帶來的“城市病”，同時也是實現世界級城市群人口功能高層次化，提升城市群整體參與全球競爭的必要手段。三是具有全球視野的人口功能布局優化，必然考慮世界級城市群多元人口結構對于城市空間和城市功能的差異化需求，提高城市群綜合承載能力。

　　為此，提出城市群人口功能優化的基本方略：

　　一是要以持續人口集聚態勢為前提，增強世界級城市群的人口綜合承載能力，在總人口規模增長的過程中優化城市群內部的人口功能布局。創新人口功能的地域空間組織，鼓勵在城市群核心圈層周邊建設宜居小鎮或專業核心鎮，以高品質居住社區郊區化推動超大城市的多中心結構發育。

　　二是以提升特大城市的能級為保障，通過調控特大城市功能并建立與之相匹配的人才、土地等政策，實現超大城市人口疏解過程中的升級。特大城市應是以信息與決策中心、文化窗口與門戶功能、創新創意與現代經濟為主的綜合性中心，把建立全球視野的人才結構體系作為核心戰略，打造與世界先進水平接軌的高端國際人才相對集中的工作場所和生活社區。統籌超大城市非核心功能，技術、產業、公共服務、就業向中等城市同步擴散，以高質量就業結構持續推動高質量的經濟結構轉型和城市群空間結構優化，引導中等城市成為城市群產業協同與區域協同的主要承載體。

　　三是多策并舉，推動城市群人口功能與產業功能、城市功能布局的優化與協調。產業縱向和橫向分工相結合，通過產業功能在城市群內部的優化布局，實現“以產帶人、以業留人”；人居環境均質化和特色化相結合，通過打造不同城鎮對不同類型人（才）的吸引力，實現“產隨人走”；基于職住平衡和“服務一生”等不同理念，發展功能型和魅力型城鎮，提高生活福祉水平。以中小城市為主體，加快構建以社會保障、養老服務、健康支持、宜居環境為核心的應對老齡化制度體系和養老公共服務體系，推動超大城市老齡人口向中小城市轉移，引導多中心宜居康養小鎮建設成為城市群的重要有機組成部分。