疫情防控要處理好社會保障穩定性與靈活性的關系

——中國社會保障學會與光明網召開抗擊新冠肺炎疫情與社會保障研討會觀點摘編（六）

　　2月24-26日，由中國社會保障學會和光明網聯合主辦的“抗擊新冠肺炎疫情與社會保障”研討會以通訊會議的特殊方式召開。活動由中國社會保障學會會長、中國人民大學教授鄭功成主持，來自中國社會科學院、中共中央黨校（國家行政學院）、北京大學、清華大學、中國人民大學、北京師范大學、南京大學、浙江大學、復旦大學等30多所高校與研究機構的40多位專家學者圍繞主題從不同角度提交了書面發言。專家學者觀點鮮明，見解獨到，現予以整理刊發，以饗讀者。

　　中國社會保障學會會長、中國人民大學教授鄭功成：

　　在這次抗擊新冠肺炎疫情中，我國的社會保障制度經受了考驗，各主管部門及時發布新的政策性文件，在保障民生和助力經濟社會秩序的恢復等方面發揮了重要作用，但這種作用的發揮在很大程度上依靠相關主管部門臨時出臺諸多新的應急性政策措施，這表明如何更好地處理好平時正常保障與應急保障的關系已經成為完善我國社會保障體系的重要課題，它實質上涉及到如何處理社保制度的穩定性和靈活性的問題。需要引起高度重視的是:（1）社會保障制度需要建立專門的應急機制，以為突發重大災難中的社會成員提供相對清晰的安全預期。這次疫情應對中，各社會保障主管部門體現了主動性、及時性，但因缺乏相應的應急機制，亦可能出現政策性漏洞甚至與現行制度沖突的情形，還因地方各級主管部門一時難以跟上新政策的步伐而存在落實不到位的情況，行政責任與財政責任的分擔將是后續工作中的一個難題，如果有相應的應急機制，便可以確保相關政策的穩妥性和地方的執行力，各級主管部門亦可以做到心中有數、心中有底。（2）社會保障制度的完善需要將突發重大災難中可能出現的情形納入政策框架。這次出臺的眾多政策性文件，幾乎均是一次性文件，但其中有許多合理的規定是可以納入現行制度安排的，因此，需要認真研究此次集中出臺的新的社會保障政策性文件哪些可以納入現行制度安排中，哪里還存在著不足需要改進，健全、成熟的社會保障制度應當盡可能避免遭遇突發重大災難時應急發布政策性文件。就像2003年“非典”時期、2008年四川汶川地震后出臺的相關政策都是一次性政策，事實證明此類政策完全可以納入正常的制度安排，在應急時自動實施，這對于進一步增強社會保障制度定心丸的功能是非常必要的。（3）臨時出臺的社會保障新政策不能違背社會保障制度的本質規律。從這次的實踐檢驗來看，一些新的政策性規定突破了現行制度的界限，有些是合理的，有些則存在瑕疵并可能留下后遺癥。因此，臨時性政策如何堅守社會保障制度的本質規律是一個重要問題，這需要從學理、法理上梳理清楚。（4）與相關制度安排有機配合。如與國家的應急機制、公共衛生制度、財政稅收制度均應當在職責邊界清晰的前提下保持協調性，關鍵是明確資金來源與分配。

　　中國社會保障學會副會長、浙江大學教授何文炯：

　　抗擊新冠肺炎疫情戰役已經到了一個關鍵時刻，我們既要有效醫治病患，又要防止病毒傳播和疫情擴散，更要爭取盡快恢復生產生活秩序。作為國家治理體系的重要組成部分，社會保障需要注意“兩個兼顧”。

　　（1）兼顧重點與全面。一個多月來各部門出臺的一系列社會保障新政，都是圍繞著新冠肺炎疾病治療、疫情防控和生產恢復這一重點臨時設計的應急性措施，具有很強的針對性。總體上看是合理的、有效的。但也應看到，這些應急性政策與既有法定社會保障制度之間缺乏有效的銜接，尤其是個別重災區的既有社會保障制度沒有充分發揮作用，致使部分社會成員的基本生活受到嚴重影響。例如，被滯留于疫區的外地人，其吃住無處落實，個別人甚至依靠拾荒充饑；在優先救治新冠肺炎患者的規則之下，其他急特重疾病患者得不到應有的救治；由于照料服務者無法進入社區和家庭，居家的重度殘疾人、重度失能老人和困境兒童得不到應有的服務，其生活極其困難；疫情帶來了生活成本和各類服務成本提高，低收入群體的基本生活變得更為困難。為此，要兼顧重點與全面，在實行社會保障新政的同時，必須有效落實法定社會保障的各項制度和政策，確保每一個社會成員的基本生存和基本尊嚴。為此，提出以下建議：一是加強臨時救助，把滯留于疫區的每一個社會成員全部納入救助范圍，確保其基本生活；二是優化醫療救治資源配置，在努力救治新冠肺炎病患的同時，留出一部分資源保障其他急特重疾病患者的救治需要；三是適度提高最低生活保障標準，確保低收入家庭的基本生活需要；四是確保基本養老金按時足額發放，適度提高城鄉老年居民基本養老金給付水平；五是在系統排查分析的基礎上，全面落實重度殘疾人、重度失能老人、困境兒童和孕產婦的照護服務職責，適度提高居家托養補助標準，適度增加對托養機構的補貼。

　　（2）兼顧常態與非常態。現行社會保障制度是基于常態社會設計的，重大疫情發生卻是非常態，因而需要一些特殊的臨時性應急政策。但從此次疫情看，現行制度暴露出諸多缺陷，所以要兼顧非常態與常態，在執行好法定社會保障制度和臨時社會保障新政的同時，從國家治理現代化的高度，思考未來社會保障制度的改進與完善，使之更為科學合理。從當前比較突出的問題看，至少需要注意以下幾點：一是社會救助對象逐步從戶籍人口擴展到常住人口，特殊情況下應當把臨時滯留人員納入；二是最低生活保障等社會救助項目的救助標準要有自然增長機制和特殊情況下的臨時調整機制；三是在被隔離控制之后，傳染病患者救治與其他急特重疾病患者救治應予同等對待；四是對于參加類似新冠肺炎救治醫務人員的職業傷害風險保障，不僅僅以工傷保險標準給予保障待遇，而應參照社會優撫政策，因為他們的工作接近于上戰場；五是研究突發重大事件中特殊群體基本照護服務的供給機制，包括重度失能老人、重度殘疾人、困境兒童和孕產婦等；六是按照以豐補歉的原則，明確失業保險基金不再追求年度收支平衡，而是長期收支平衡，即允許特殊困難年份的基金當年虧空，適度擴大失業保險基金支付范圍，以增強其促進就業之功能。

　　中國社會保障學會副會長、中山大學教授申曙光指出，這次新冠肺炎疫情其實是一場“沒有硝煙的戰爭”，當然需要動員全社會力量特別是醫療衛生力量，集中“優勢兵力”進行“決戰”，以期盡快取得決定性勝利。然而，事物都有兩面性，整個社會就是一個巨大的系統，某些環節的運轉中斷對于整個系統都會造成難以挽回的損失。這意味著，盡管“抗擊疫情”需要以巨大的投入打一場“殲滅戰”，也還是需要盡早恢復社會其他方面的正常運轉。以醫療衛生與民生保障為例，除了疫情所造成的人員疾病之外，還有數量龐大的處于顯性或潛在重癥狀態的病人，包括重度精神障礙患者、罕見病患者、癌癥和其他重癥患者，以及高齡體弱老人均數以千萬計，他們的看病就醫、用藥與住院治療需求也需要得到滿足，否則，就意味著讓他們處于同樣艱難、危險的境地。從這個角度來看，疫情中一些地方除發熱門診和急診開放之外，其他門診不同程度地暫停，甚至停做某些手術，這一做法在抗擊疫情最緊張時期、醫療資源最稀缺區域可以理解，但范圍與時間需要合理界定，在現階段應當推動醫療機構逐步全面恢復日常診療秩序。此外，還有健康管理、養老、勞動就業、教育等民生需求，也應當在抗擊疫情的同時統籌兼顧，在現階段則要特別關注孤寡老人、困難兒童、重病重殘人員的醫療與生活需求。從長遠來看，增強重大疫情或其他災情時期醫療衛生與民生保障工作的統籌性，最重要的是要通過深化改革，實現醫療衛生治理及應急管理體系與能力的現代化；也需要發揮各地的主觀能動性，因地制宜，分區治理，分類施策，杜絕“一刀切”；社會管理上要更加精細化、人本化、科學化。

　　中國社會保障學會理事、吉林大學教授賈玉嬌：

　　在突發的新冠肺炎疫情面前，社會保障制度體系全面作出反應，已定型的制度得到效用檢驗，并在非常時期迅速生成應急性安排，全力保障不同社會群體的生命、健康與生活，具有基礎性意義。從此次抗擊疫情中國家調動社會保障制度的舉措上看，這一制度呈現出兩方面的結構性變化及改革趨向:一是社會保障制度體系內部的結構性變化，具體表現在各子制度在總制度體系保障功能中的占比變化。社會救助與社會保險兩大子制度體系的保障功能顯著，社會保險尤為突出。此外，慈善發展迅猛；央地之間，政府、市場和社會之間的權責邊界發生變化。二是社會保障制度在國家治理體系中的位置及功能變化。國家治理體系為一系列制度的組合體，其中社會保障制度的位置伴隨中國國家治理任務深化不斷變化。經過40余年的發展，尤其是黨的十八大以來，國家治理體系不斷調整優化，社會保障制度越來越發揮出積極的經濟社會功能。從社會轉型之初市場經濟制度居中、社會保障兜底，到市場經濟制度與社會保障制度“雙快速”發展，再到社會保障制度逐漸與經濟制度融合，社會保障制度的政治、經濟、社會功能不斷升級。在上述社會保障制度結構性變化的同時，也為進一步深化推進社會保障制度的內外結構提出更高要求。從可完善方面來看，建議：（1）進一步優化社會保障制度體系內部以及各子制度體系內部的結構，使其更好地適應國家治理需要，并不斷推進制度定型與法制化，釋放社會保障制度整體制度效能與優勢。（2）在風險社會背景下，形成常態與非常態下的兩套社會保障運行機制，加強非常態社會保障啟動、流程等方面的法制建設，將其納入常規化政府治理內容，并對各相關主體進行非常態社會保障制度運行演練，不斷完善社會保障制度應急運行能力。

　　中國社會保障學會青年委員會委員、內蒙古大學教授白維軍：

　　要建立社會保障的應急管理機制，以防控社會保障領域的風險和危機。在關乎國計民生的社會保障領域，存在著諸多風險和不確定因素，一旦這些風險演變成危機，就需要立即啟動應急管理機制進行積極應對。例如，面對市場波動和通貨膨脹，養老保險基金有貶值的風險，養老金的發放有可能會遇到困難；面對突發公共衛生事件，醫療資源供應、醫療保險基金支付有可能會出現危機；經濟蕭條時企業會關停倒閉，如果失業保險制度不能發揮應有作用，群體性失業人員生計無依就會對社會穩定造成威脅；如果靈活就業人員尤其是流動人口的權益和工資得不到保障，就有可能演變成暴力事件；工傷保險、生活救助莫不如此如是。因此，社會保障領域風險源的廣泛存在，要求我們必須如同其他行業或領域一樣，建立突發事件應急管理機制，以預防和化解社會保障領域的風險和危機。

　　建立社會保障應急管理機制，首先需明確主管機構為人力資源和社會保障部，系統內政令統一、高效運轉。其次需堅持預防與處置相結合，編制各級社會保障應急管理預案，制定應急管理規章制度，完善應急管理網絡及運行機制，提高緊急情況下的實戰能力和應急處置水平，努力建成社會保障應急管理長效機制，包括：（1）按照“統一領導、分級負責、條塊結合、屬地為主”的原則，做好系統內社會保障應急管理機構建設。（2）圍繞養老保險、工傷保險、勞動關系等焦點問題編制應急管理預案，增強預案的科學性、針對性、實效性、可操作性和前瞻性。（3）做好應急管理指揮平臺和制度建設。在整合利用現有資源的基礎上，加快社會保障應急指揮平臺建設，提高應急管理工作的科技水平。（4）應急管理保障機制建設。加強社會保障應急物資的儲備和管理，提高物資統一調配能力，切實提高應急救援能力。

　　中國社會保障學理事、遼寧大學教授邊恕：

　　新冠肺炎疫情發生后，社會保障制度及時發揮自身保障性功能，成為國家應對重大突發性事件最為重要的治理手段之一，對重大突發性事件中的民生保障、社會安定具有決定性作用。在制定臨時性應急策略的同時，還有必要進一步完善重大突發性事件應對保障機制。（1）樹立社會保障應對突發性風險新理念。抗擊新冠疫情的斗爭經驗表明，社會保障不僅要有應對普遍性風險的能力，而且要有應對突發性風險的功能。針對不同種類突發性事件特點及所產生的影響，需要提前制定應急預案，并規范相關應急管理程序，綜合運用社會保險、社會救濟、社會福利、優撫安置等保障手段，并聯合協調多部門及時采取措施，充分發揮社會保障制度在突發性風險中“社會穩定器”的積極作用。（2）可以考慮設立社會保障應對重大突發性事件專項基金。該專項基金一是能使社會保障制度在應對各類突發性事件時能夠快速依法依規得到專項資金支持；二是有利于提高社會保障資金整體上的管理效率和使用規范；三是可以起到“減震器”作用，有效避免某項社會保障收支在短期內發生大幅度波動，從長期看，能夠更好地發揮社會保險制度作為重大突發性事件治理工具的效力。具體操作上，可以從全國社會保障基金結余和盈利中劃撥，通過財政補貼、社會捐贈等方式不斷充實。（3）將社會保障與社會工作更好結合起來。新冠肺炎重癥患者普遍為老年人，群體性特征使得老年人在新冠疫情發生后受到的影響遠大于其他年齡段人群。老年群體在面對重大突發性事件時心理波動更大，日常生活也需要更多的關照，尤其對于空巢老人等特殊老年群體，單一的物質幫扶并不能滿足其在特殊時期的生活需要。針對這種情況，將社會保障與社會工作結合起來是一種思路，由社會保障部門在特殊時期為高齡或困難老年人購買社會工作服務，以期實現物質幫扶與心理慰藉的統一、“制度性福利”與“服務性福利”的結合。具體操作上，一是要發揮社區在基層治理體系中的重要作用，為區域內空巢、困難等特殊老年群體進行建檔立卡，在發生重大突發性事件后快速精準幫扶；二是要協調社保與民政部門，確定社會保障結合社會工作的具體形式，確保社會工作服務人員能夠及時介入。（4）發揮社會保障在推進分級診療中的積極作用。具體可以將更多醫療保險基金分配給基層醫療機構，重點提升基層醫療機構醫療救治能力，增強患者對基層醫療機構的認可度，同時進一步完善醫保報銷支付制度在基層首診中的引導作用，通過引導性政策與強制性政策盡快建設與完善分級診療體系。

　　中國社會保障學會青年委員會委員、廈門大學教授黃冠：

　　要提高社會保障制度在國家緊急狀態下的適應性。現有的社保制度未將“全社會整體進入危機狀態”這一前提假設納入考量之中，因而不可能做到用面向個體的一般性社保項目來應對社會整體的突發危機。時至今日，世界各國應對突發性的社會整體性危機的主要范式依舊是特定時期的專項公共支出加社群互助。我國也需要通過制度設計和調整，使得在社會遭遇整體性危機的時候，讓社保制度為社會成員維持正常生活提供保障，并助力社會盡快恢復正常運轉。要將“全社會整體進入危機狀態”納入下一階段社保制度改進升級之中：（1）作為社保主體的“五險一金”應增加時限不少于“三個月”的“應急”功能。即除養老保險外，其他所有保險項目均需向所有參保者提供至少三個月的應急保障，以使被保險者在全社會危機之下可以在保障基本生活的同時，擁有相對充足的時間謀得重新獲取生產生活資源的途徑。以失業保險為例，在國家進入緊急狀態，觸發社保系統啟動“應急”功能之后，失業保險系統就需要向其識別到的無法正常參與生產活動的被保險者提供臨時失業金。同時，有條件的企事業單位也可為員工設立或購買相關的應急保險服務。（2）應恢復社區居委會的生活福利站和生活服務站。在國家加強基層社區組織建設的大背景下，聯合社會企業和公益組織，發揮社區居委會在向居民提供生活福利和服務方面的“近便”優勢，在提高社區居民生活質量的同時，合時宜地將社區對居民的監管滲透到每家每戶。（3）為保證上述兩方面功能的兌現，在國家的社保資金中，尤其是為了應對老齡化危機而創設的社會保障基金和住房公積金中應劃撥部分資金，設立應急保障資金，并按照資金累加的模式進行專項運營。社區生活福利站和生活服務站應通過提供信息對接服務來獲取維持和兌現這兩項職能的部分資金。要保證社保“應急”職能的設立不會對社會企事業單位和民眾產生新的資金負擔的同時，實現功能的有效運營，正是體現我國生產資料公有制這一經濟基礎的優越性的良好契機。

　　中國社會保障學會青年委員會委員、上海財經大學副教授張熠：

　　在疫情中順勢而為解決社會保障體系功能性問題。（1）建立一個強健的失業保險體系來穩定就業。我國失業保險覆蓋面過小，受益群體狹窄，不足以發揮反經濟周期的功能，也缺乏反經濟周期設計。目前失業保險積累資金過多而替代率過低，應當堅決維持現收現付制，果斷地進行反周期操作，在經濟不景氣時提高失業保險待遇水平和領取期限，維持較充足的替代率以實現消費平滑的功能；同時將經驗費率設計常態化，而且要有固定繳費率與裁員率之間的掛鉤比例。（2）將公積金制度改為員工自愿參加，使其仍然扮演一個降低住房需求者融資成本的角色，但不作為普遍性的社會保障制度。（3）系統解決繳費問題。在本次疫情中，政府采用了較有力的降費措施，但降費需要有一個系統性的思考，不僅立足于階段性降低企業的負擔，還要著眼于優化整個社會保障制度參數系統。作為一個發展中國家，將總費率控制在低于世界平均水平有助于保持長期的經濟競爭力，例如除醫療和公積金以外的長期目標社保費率降到20%以內。降費應當瞄準勞動密集型產業和中小企業。建議按照人工成本占總成本比重以及企業規模，階梯式分檔降低繳費率。降費的同時要順勢擴大社保覆蓋面、夯實繳費基數。

　　中國社會保障學會常務理事、中央財經大學教授褚福靈：

　　階段性免繳社會保險費是應急性措施，應當建立應對重大安全事件的社會保險基金專項儲備制度，由免繳企業社會保險費向由專項儲備基金代繳轉型。他認為，應當充分認知免繳社會保險費帶來的理論與實踐上的諸多難題。（1）免繳社會保險期間的職工待遇計發問題。此次政策的要點是免除或減少企業的社會保險繳費，職工個人繼續繳費，這將涉及待遇計發等一系列問題。比如，免繳社會保險費期間發生的工傷待遇和生育待遇是由基金支付，還有由企業支付？再比如，免繳社會保險費期間的退休待遇如何辦理，尤其是繳費年限是連續計算，還是折扣計算？（2）不同統籌地區的基金支付能力問題。全國來看，各項社會保險基金均有一定結存，但各個統籌地區的結存情況不同，有些地區甚至出現基金收不抵支。對于基金結存不充足的地區而言，職工社會保險待遇發放問題，尤其是養老金發放問題，需要采取切實措施加以應對。（3）如何妥善處理企業社會保險費減免與企業補充保險、商業保險的關系問題。當企業不再繳納（或減免繳納）職工基本養老保險費、職工基本醫療保險費時，補充養老保險費、補充醫療保險費、商業養老保險費、商業健康保險費是否首先要停止繳納？為了增強社會保險抵御重大風險的能力，更好地保障職工權益，建議建立應對重大安全事件的社會保險基金專項儲備制度。該專項基金來自社會保險繳費的專項扣除與必要的財政補助，通過年度測算確定社會保險專項儲備基金的安全存量。一旦發生重大安全事件并需要社會保險支持企業復工復產時，由專項儲備基金為企業代繳全部或部分社會保險費，而不是減免企業社會保險繳費，進而確保職工權益的連續性與可持續性，并減少因免繳社會保險費帶來的諸多復雜性。

　　中國社會保障學會會員、中國政法大學副教授婁宇：

　　目前我國的相關立法中尚沒有明確規定基本醫保基金與財政在突發傳染病疫情中支付的范圍與方式，此次疫情防控中醫保部門臨時擴大了醫保基金支付范圍，采取了先救治后結算、提前預撥總額基金等一系列的措施，有效地緩解了罹患新型冠狀病毒患者的燃眉之急，也化解了各級醫療機構收治患者的后顧之憂。但從長期來看，仍需要進一步理清醫保基金和財政資金的關系以及不同層級財政之間的關系。（1）基本醫療保險基金與政府財政支付的范圍應當界定清晰。事實上，如此大規模的傳染病疫情與巨災相差無異，覆蓋面廣，人均醫療費用高，保險的風險分散機制基本上是失靈的，大型傳染病的診療費用難以作為精算考慮的支出范圍，本預算年度的基本醫保基金可能會吃緊。按照《社會保險法》的要求，社會保險基金通過預算實現平衡，收支不足部分由政府補貼。那么，本年度的醫保基金可能仍然需要依靠政府補貼來周轉，與目前醫保先支付、財政兜底的做法并沒有本質的區別。因此，未來立法應將《傳染病防治法》中規定的甲類傳染病防控作為政府財政負擔的項目，理由包括：一是甲類傳染病發病率高、流行面大、危害嚴重，預防發病和治愈患者為社會公眾創造了一個健康的環境，每個人（包括非參保人）都將是獲益者，防控工作是經濟學上所講的公共物品，最適合由政府提供。二是基本醫保基金是參保個人和參保單位繳納的，受益主體僅限于參保人，而我國目前職工醫保與居民醫保的報銷比例有差別，醫保先支付、財政兜底的支付方式使得居民享受了更多的補貼，此做法的合法性與合理性存疑。（2）各級政府的財政責任應當界定清晰。當前的相關政策并未寫明補貼的主體是中央政府還是地方政府。按照《社會保險法》的相關規定，縣級以上政府對收支不足部分予以補貼，聯系到我國基本醫保多在地市一級統籌的現狀，實際上承擔財政責任的主體就是統籌地區的同級政府，這對于傳播范圍廣的甲類傳染病而言不甚合理。未來應當在立法中明確，甲類傳染病救治費用的承擔主體是中央政府。理由包括：一是各地疫情蔓延的情況并不一致，如湖北省武漢市以及周邊地區聚集了80%以上的確診病例與疑似病例，流入與流出人口較多的廣東、河南、浙江省的疫情也較嚴重，這些地區的政府不僅要負擔本地參保患者的費用補貼，還要負擔在本地就醫的外地參保人員的救治費用，這相當于疫情高發區的地方財政承擔了防控疫情擴散的全國性財政責任，并給其他地區帶來了防控的收益，這顯然不合理。二是由于人口流動不利于疫情防控，異地就醫的患者一般都會被要求在病情查出地就醫，那么查出地的政府將會承擔巨大的財政責任，其實質上起到了抑制疫情擴散的作用，最終受益的則是全國所有地區的公民，因此，最恰當的財政責任主體應當是中央政府。

　　中國社會保障學會理事、清華大學教授鄭尚元：

　　此次疫情讓社會保障法制短板問題逐漸顯露，從而倒逼社會保障法治建構：（1）中小企業的經營困難與勞動者收入難以維持情形下，《社會保險法》《失業保險條例》的規定并不能解除中小企業及其勞動者之憂，上述法律法規規定的粗糙性和粗線條，在需要“實戰”的精細化實踐需求面前，難以實施、操作性不強等問題逐漸顯現。（2）如何落實軍人、醫護人員、一般公職人員、志愿者因投入抗擊疫情犧牲或去世后的補償問題，烈士待遇？工傷保險補償？一般公務員在未參加工傷保險無法獲得工傷保險補償，也未獲得烈士待遇的情形下如何補償？烈士待遇與工亡待遇能否同時享受？志愿者因抗擊疫情如何落實相關待遇？超齡醫護人員犧牲如何認定工傷問題？這些問題在《社會保險法》、《烈士褒揚條例》以及《工傷保險條例》中都存在空白和缺漏。（3）疫情期間，部分人員治療冠狀病毒感染肺炎是否全部公費？醫療保險費用與公費彼此關系如何？部分感染者故意傳播他人、隱瞞病情致他人感染是否仍公費治療？是否一樣報銷？用藥范圍是否受醫療保險藥品范圍限制？《社會保險法》關于醫療保險十個條文無法落實上述問題。（4）普通民眾無辜被感染去世應當獲得傳染性疾病導致死亡的補償，我國目前根本沒有這方面的規定，那些因感染肺炎去世后導致家庭經濟狀況陷入困境的遺屬如何補償？（5）特殊時期，武漢超市、農貿市場關閉，對于低收入人群，尤其是享受低保的人群是否應有特別補貼？《城市居民最低生活保障條例》對于上述問題未有規定。武漢封城之后，部分外地低收入者，如農民工、部分流浪乞討人員如何獲得臨時救助？在戶籍管理背景后面，社會救助存在的缺漏很多。社會保障領域的所謂“操作”問題就是法律法規的適用問題，也就是法治思維、法治方式與社會精準治理的問題，在此次疫情災難面前，許多問題的處理缺乏法律依據。我國社會保障法制建設任重道遠。

　　中國社會保障學會會員、華中科技大學副教授汪敏：

　　建議：（1）通過社會組織立法來促進社會組織的發展并提高其公共服務能力，這是更充分發揮社會保障制度功能的必由之路。自新冠疫情發生以來，在武漢市民的生活里出現頻率最高的社會組織就是“社區”（居委會），社區負責排查發熱病人，落實小區封閉防控管理工作，還承擔了大量的救助與生活保障任務，尤其在保障受疫情影響的獨居老人和兒童生活方面，發揮了重要作用；在防護物資匱乏的情況下，社區工作者、社區警察以及志愿者都在用生命踐行“兩個維護”。但社區工作人員人均工作負荷過重，應急處理能力有限，導致社區群眾不滿或不理解，給封控工作增加了一定難度，因此，如何促進社會組織的大力發展，如何通過保障社會組織的合法權益提升其公共服務能力，如何通過社會組織提高人民群眾的參與度和合作度，既是社會組織立法中的重要課題，也是擴展或延伸社會保障制度服務功能的重要內容。（2）建立社會補償制度以完善社會保障安全網。盡管國家出臺了新冠肺炎患者治療費用政府兜底等應急政策，仍有部分人群在疫情中陷入困境。對于新冠肺炎這類社會公共衛生事件中受害人的救助和補償，應當借鑒德國和臺灣地區的立法經驗，將《社會補償法》列入我國的社會保障立法規劃。社會補償，是國家和社會對因意外事件、犯罪行為等非自然災害因素給個人造成的損害，在侵權損害賠償制度以及社會保險和社會救助制度不及之處，補償受害人損失的一種特殊社會保障制度。社會補償與社會保險和社會救助的運行機制有明顯區別：社會補償不以參保為請求權的前提；社會救助的對象是限于貧困人群，但給付不究其貧困的原因，而社會補償必須基于特定的事件和原因。社會補償資金來源于稅收和慈善捐贈等。比如在武漢疫情防控前線戰斗的志愿者，參與了運送物資、護送醫務人員、護送就醫患者、幫助困難群眾、防護宣傳以及心理疏導等各類工作。根據鄂人社函［2020］12號文的規定：在新型冠狀病毒肺炎預防和救治工作中，受用人單位指派在各級政府部門組織的抗擊疫情工作中感染新型冠狀病毒肺炎或因感染新型冠狀病毒肺炎死亡的，應參照《工傷保險條例》第十五條第二款規定視同工傷。據此，非受用人單位或組織指派的志愿者被排除在工傷保障范圍之外。對參與重大自然災害和公共衛生事件救援服務過程中發生人身損害的志愿者，可將其納入社會補償制度的保障范疇。

　　中國社會保障學會青年委員會委員、西南交通大學教授楊一帆：

　　此次疫情為加速社會保障數字化服務提供了契機。建議：（1）提升社會保障數字化服務的系統優越性。人社部發布的最新數據顯示，截至2019年8月，電子社保卡已在全國全部地市共217個APP渠道開通服務，累計申領超過4000萬張。但從應對疫情折射出的實際應用水平來看，還有很多配套不足、功能單一、活躍度低、缺乏系統性集成性等問題。反觀疫情發生不久后，支付寶就上線了基于全國一體化政務服務平臺研發的全國統一的疫情防控健康碼系統，在疫情過后，該系統完全可以轉變為日常性的綜合數字生活服務公共平臺。要全面提升電子社保卡服務的效率和質量，關鍵是要樹立數字化服務生活的產品理念、強化數字化服務的年齡友好特性。要通過“刷臉”身份認證，考試報名、參保登記等人力資源與社會保障專業領域的服務，支持如網上購藥結算、醫院網上掛號、網上門診結算等更多生活場景的應用，把涉及持卡人完整生活的服務產品做全做好做精，成為社會生活數字化、生活質量提升的重要治理平臺。（2）優化社會保障數字化服務的組織運營模式。以衛生醫療保障服務為例，醫療物聯網設備可以通過傳感器持續收集人體的溫度、血壓、大腦活動和疼痛水平等醫學參數，跟蹤生理指標，監測疾病發作或活動的早期跡象。疫情之下，輕癥患者可在線上求診，減少線下接觸避免交叉感染。北京市朝陽區歷年累計共為1.4萬余戶高齡空巢老人安裝“一鍵呼”智慧養老服務終端，疫情期間這個系統為老人發布語音播報，叮囑老年人少出門、勤洗手、多開窗通風、出門戴口罩等注意事項，通過短信給老年人的子女或監護人推送“一鍵呼”疫情防控通知、小常識等，提示子女多關注和照顧老年人，成為政府開展疫情防控的重要助力。要從系統性的角度反思，社會保障數字化服務誰來組織、誰來統籌。要打通公共衛生、疾控、民政、醫保、醫療等業務模塊之間的區隔，幫助服務資源匱乏地區實現精準醫療和健康管理，讓缺乏專業設備和服務資源的風險脆弱群體特別是老人和兒童，獲得早預防、早發現、早診斷、早治療的積極干預，以技術創新變革資源組織方式和服務遞送形式，提升整體治理績效。（3）提升社會保障數字化服務的應急管理水平。抗擊疫情是對現代化治理能力的考驗。開放政府信息（OGD），將更好地與外部世界結合，在減少服務時間和成本方面帶效益。2020年1月27日，國家衛生健康委員會宣傳司聯合騰訊，上線“新型冠狀病毒感染的肺炎醫療救治定點醫院和發熱門診導航地圖”，地圖可覆蓋全國363個城市。要推動老年人“關愛地圖”等一部分社會保障服務產品從常規需求向應急保障需求轉變，多用途發展。要及時總結并推廣疫情期間新技術的應用對部分人工服務有效替代的經驗，改善大型數字化系統和便捷自助服務，顯著提高公共部門的應急效率和服務能力。四是增強社會保障數字化服務的韌性治理能力。習近平總書記指出，越是發生疫情，越要注意做好保障和改善民生工作，特別是要高度關注就業問題，防止出現大規模裁員。疫情發生后，盒馬創造性地推動了與餐飲企業的對接，探索落地了“共享員工”的異業人力合作模式，既暫時解決了企業用工困難的經營壓力，也令就業更加靈活有效。數字時代先進的科技和管理手段，賦予企業/個人自主選擇何時雇傭/工作、何地雇傭/工作、如何雇傭/工作的更大限度的自主權利。但大多數企業和廣大勞動者仍然缺乏彈性用工、靈活就業、生產自救、擺脫困境的有效手段。作為公共服務的社會保障，要超前地靈活使用失業保險等公共資金，增加應對摩擦性失業和結構性失業的社會保障撥備，創新就業培訓形式、拓展職業介紹場景、擴大就業資金擔保，加強社保基金抵御失業支持復業的韌性治理能力。

　　中國社會保障學會理事、江西財經大學教授李春根：

　　疫情期間出現的醫療服務不足，加大我國公共衛生政府投入力度刻不容緩。應把握以下六個重點：（1）加快建立和健全傳染病防治體系。各級政府要明確到2025年各地傳染病防治體系的建設與完善的目標，制定的規劃應包含傳染病防治體系系統內的基礎設施、運營維護、專業人才儲備等內容。此外還要定期對公共衛生防疫體系的建設和完善進行監督和第三方評估，加強對傳染病防治體系建設和運營的績效管理。（2）加快建立“防、控、治”聯動的公共衛生事件應急管理體系。一是以預防為先。在體系上、思想上和環境上做好完備的預防工作，具體包括分級分層及時的預防體系建設、健康科普和群眾健康素養的培養、病原體的源頭控制等內容，并在此基礎上建立強有力的監測、預警、報告和決策系統。二是以控制為核心。加強對傳染病的病原體、中間宿主、傳播方式和人員流動的全面控制和防護，形成富有彈性的防控體系。三是以治療為要。加強對疫情感染者的醫學診斷、臨床救治、疫苗藥物研發等核心技術的儲備，針對性地制定有效的診療方案以快速應對，從而達到傳染病科學防治的效果。（3）加強基層醫療衛生機構的服務能力建設。加快推進基層醫療機構在城市社區的全覆蓋。轄內所有社區應當逐步配套和完善醫療衛生機構，醫療資源由政府無償或低成本提供給基層醫療機構使用；加快農村地區基層醫療機構硬件設施的配套。加快提高農村基層醫療的服務能力，縣級財政承擔鄉鎮衛生院、村衛生室基礎性的醫療設備投入；加強基層醫療人才隊伍建設，完善基層醫護人員激勵機制。（4）加快構建和完善國家醫療戰略物資儲備體系。將口罩、消毒水和防護服等醫療戰略物資，從產能保障、調度機制、儲備體系各個環節不斷完善相關工作機制和應急預案，從而實現集中管理、統一調撥、平時服務、災時應急、采儲結合、節約高效的目標，確保高效運轉。（5）加快提高醫護人員的社會地位和福利待遇。各級黨委、政府及其有關部門、廣大媒體應當正確引導社會輿論，切實提高醫護人員的社會地位，讓醫護職業成為全社會尊崇的職業。抓住新冠肺炎疫情的重要契機，讓“醫護逆行者”贏得全社會的尊重和褒獎。（6）加強公共衛生領域的醫學研究和人才培養。各級政府應當加大對這類醫學研究工作的財政支持力度，重點引進國際先進的科研設備和國內外頂尖人才，逐步提高醫學科研人員的福利待遇以及完善對優秀醫學成果的配套獎勵措施。對公共衛生領域的人才培養工作也要進行科學規劃，依靠高校和科研院所等機構的力量，加快培養公共衛生領域的專業人才。

　　中國社會保障學會青年委員會委員、云南大學副教授謝和均：

　　此次疫情是一次公共衛生危機，也是對社會保障制度的一次大考。面對疫情，我國社會保障制度起到了保障民生、分擔風險、維護社會穩定的重要作用，體現了其在突發事件應急管理中的治理屬性與保障功能。如相關部門在第一時間啟動了醫保支付范圍臨時調整機制、取消了醫保支付限額，為針對“四類人員”實施的“應收盡收、應治盡治”等關鍵防控措施提供了“無上限”的醫療保障支持，并對醫療保險支付政策進行調整、跟進最新版診療方案動態調整支付目錄，充分體現了制度執行的靈活性。不僅如此，還通過社會保險費的“減、免、緩”等方式分散了特定主體的經營風險，通過失業保險金“穩崗返還”等方式為企業紓危解困，穩定群眾的收入預期。以此為契機，社會保障制度還應當進一步優化完善。（1）加強醫療保險對公共衛生資源配置的引導。醫保基金收支平衡的結余為防控疫情提供了堅實的資金支撐。疫情以后，我國醫療衛生資源投入重點及配置領域必將發生改變。醫保作為“三醫聯動”的主導力量，應該在帶量采購、醫保目錄動態調整等方面持續加大對公共衛生體系建設的支持力度，尤其是基層疾病防御體系的建設。（2）持續關注出院病人的健康狀況，鞏固分級診療成果。康復出院的病人，其后期觀察工作可由家庭醫生負責，醫保基金應及時撥付家庭醫生簽約服務費，激勵其做好疫情后期的防控工作。疫情后，醫保基金應該支持定點醫院進一步鞏固和落實家庭醫生簽約居民慢性病長處方、延伸處方等便捷用藥服務，不斷培養和鞏固分級就醫習慣。（3）將對口支援形式進行制度化確認。在疫情防控中，充分發揮了全國一盤棋、共克時艱的制度優勢。應該對對口支援進行制度化確認。完善相關法律法規，明確對口支援政策的實施主體、資金籌集和使用機制、績效管理及啟動與退出機制等，使之與縱向轉移支付一起成為中國特色制度設計的重要組成。其四，對疫區以外的地區嚴格規范基金使用。湖北以外的其他省市，還是應該嚴格醫保基金的使用管理，在“應收盡收、應治盡治”的大前提下，對就診基本信息、醫療費用明細、預撥專項基金使用等都應該做好詳細記錄，確保專款專用。

　　中國社會保障學會常務理事、中國農業大學教授左停：

　　新冠肺炎疫情給2020年的脫貧攻堅工作造成了現實的困難和消極影響，同時也暴露了貧困地區農村社會發展、特別是社會保障的一些短板問題。在當前和之后的扶貧工作中，農村社會保障的項目創新要重點關注兩個短板問題：（1）農民工的社會保障問題，農民工參保水平低既表示他們當前的應對風險能力不足，也預示著這個群體未來勞動能力不足之后收入水平的斷崖式下降。這次疫情也反映出了以外出打工為主要收入來源的農民工的窘境，建議以輸出地就業部門為主，在現有的就業扶貧政策基礎上，通過適當的改造創新，開拓出“社會保障”維度的支持路徑，探索解決農民工的“后顧之憂”之法。（2）小農的生計安全保障問題。小農生計系統是“麻雀雖小、五臟俱全”的綜合體，難以用現在的部門分塊負責的政策路徑應對其風險問題。在當前小農的民商法律主體仍存在較大爭論的情況下，建議發展出一種綜合性的農民生計保險項目，應對未來可能的新型致貧問題。這一保險不是完全與生計損失掛鉤（像商業保險那樣），而是主要與基本生計維持相聯系。脫貧攻堅中，各地就小農的扶貧綜合保險模式進行了一些積極探索。貴州省在本省14個深度貧困縣和“保險精準扶貧示范縣”開展了“深度貧困地區扶貧保險”，開發出“1+2+N”模式的綜合性保險方案。河南省蘭考縣政府與保險機構合作，為貧困戶投保了6個生活風險保障類項目和10個生產風險保障項目，并探索打造“協辦農險帶脫貧”的“農險+就業”扶貧模式。河北省張北縣扶貧辦與商業保險公司簽署協議，為非貧低收入戶、非高標準脫貧戶兩類“易貧人群”購買了“防貧保險”。吉林省延邊州探索建立“一張網”兜底扶貧保障機制，采取由銀行貸款繳費，政府補貼利息，商業保險公司提供保障的方式，使女性年滿60周歲、男性年滿65周歲的貧困人員能夠享受水平較高的基本養老保險待遇等。

　　中國社會保障學會理事、中國人民大學副教授喬慶梅：

　　工傷保險應當為抗疫奉獻者保駕護航。在這場新型冠狀病毒肺炎戰役中，大批醫護人員、一線抗疫人員（如各級公務員和社區工作人員）、志愿者以及疫期仍在堅守工作崗位的普通勞動者付出了巨大的健康乃至生命的代價。根據2020年1月23日人社部、財政部、衛健委聯合發布的《關于因履行工作職責感染新型冠狀病毒肺炎的醫護及相關工作人員有關保障問題的通知》規定，在新冠肺炎預防和救治工作中，醫護及相關工作人員因履行工作職責，感染新冠肺炎或因感染新冠肺炎死亡的，應認定為工傷，依法享受工傷保險待遇。這對于解除抗疫一線醫護人員職業傷害后顧之憂起到定心丸的作用。然而，因抗擊疫情或從事其他工作（包括志愿工作）而感染新冠肺炎能否認定工傷的問題，引起了巨大的爭論。她認為，由于工作（包括志愿工作）原因而感染新冠肺炎的均應認定為工傷、享受工傷保險待遇。（1）認定這些人員感染新冠肺炎為工傷有法律上的依據。雖然現行法規并未明確將遭受疫情感染列為工傷范圍，但也明確規定“在搶險救災等維護國家利益、公共利益活動中受到傷害的”視同工傷，而抗疫工作中的大批志愿者應當屬于典型的“在維護公共利益活動”受到傷害。（2）從“工傷”本義來看，工作在抗疫一線的非醫護工作者（如各級公務員、社區工作者等）和疫期仍堅守崗位的普通勞動者也是冒著被感染的危險，提供了抗擊疫情所需的藥品、防護用品、醫療器械的生產、運輸和銷售，以及社會正常運轉所需的水電、油、氣、通訊、交通、物流以及人民生活必需品的供給等等，如果在工作過程中感染新冠肺炎，雖非遭受現行法規中有關“事故傷害”或“職業病”的規制，但確是在舉國維艱背景下因工作原因引起的，故應當被認定為工傷、享受工傷保險待遇。（3）從制度本質和歷史經驗看，工傷保險應當為應對巨大社會災害而產生的突發性保障需求發揮作用。現行法規規定“工傷保險基金應當留有一定比例的儲備金，用于統籌地區重大事故的工傷保險待遇支付；儲備金不足支付的，由統籌地區的人民政府墊付。”可見，對于發揮工傷保險在應對重大災情事故中的作用是制度的應有之義。總之，身處重大疫情當中，任何人都會本能地“擇安全地而居”，對于這些在疫情中仍堅守在崗位的奉獻者，工傷保險應當為他們提供必要的風險保障。

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